优化生态环境损害修复路径之探讨——以环境损害公益诉讼为视角

佘 波 董 滨

江苏省昆山市人民检察院，江苏 昆山 215300

生态环境损害处置的落脚点以修复为终级目标。近年来环境公益诉讼有力推动了生态环境损害赔偿工作，但是在修复治理中也有一些急需解决的问题，深入研究这些问题将有助于推动修复治理工作。

一、目前环境损害修复路径中存在的主要问题

一是行政处置司法化。随着环境污染犯罪惩治力度的不断加强，行政部门发现环境污染案件后，或移送公安部门侦查；或移交有关组织或机关提起公益诉讼，但法律规定的“代履行”处置方法基本上废而不用。环境类案件司法办案周期长，污染现场得不到有效处置，极易造成二次污染，对被污染环境往往不能及时启动修复和治理工作。

二是损害追偿随意化。环保部门掌握着大量的生态环境损害案件及相关证据，是否移送、向谁移送、何种方式移送等都没有明确法律依据，实践中随意性大，造成法律责任追究上的严重不公。

三是诉讼赔偿货币化。法院受理生态环境损害赔偿案件时，常会要求对生态环境损害进行价值量化即货币化，相比执行恢复原状即修复治理的判决，法院更容易推进和落实。

综上，生态环境损害处置不仅是追究责任，而是要始终抓住修复治理这一终级目标。因此，在优化生态环境损害处置路径时，就必须从修复治理的特性出发考量损害修复治理的启动和进程问题。

二、生态环境损害修复治理的特性

《生态环境损害赔偿制度改革方案》确立了赔偿磋商和赔偿诉讼两条生态环境损害处置路径。磋商相对诉讼而言，能更早、更节省费用地启动赔偿和修复等工作，相对而言，诉讼能够更公正、更有效地解决争议问题。但在具体设计路径时必须从修复治理的特性入手，防止修复治理在诉讼中被货币化及拖延滞后的问题出现。

一是修复治理具有侵权责任性，这是污染者承担生态环境损害赔偿责任的基础。实践中对不具有修复治理能力的污染者可以要求其承担修复治理费用或进行货币化赔偿，而对于不少既不具有修复治理能力又无货币赔偿能力的污染者，货币赔偿只能体现在纸上，但生态环境损害修复治理却在整个损害追偿过程中迟迟不能启动。因此，仅从修复治理的侵权责任性出发来设计生态环境损害处置路径，修复治理的终极目标难以及时有效实现。

二是修复治理具有行政公益性，这决定了修复治理不能以任何理由被搁置。不论是污染者无修复治理能力或无货币赔偿能力，都不能延误、搁置生态环境损害修复治理工作。生态环境损害发生后，及时启动并推进修复治理工作应当是政府及其相关部门的职责，而不是全部寄托于司法手段或让污染者主动承担责任。

三是修复治理具有专业复杂性，这决定了修复治理过程的长期性和高费用。整个修复治理过程一般短期内很难完成，整个过程涉及到专业性或专门性问题的费用支出往往也很高，经济能力有限的污染者往往难以承担。

四是修复治理具有时间紧迫性，这决定了启动修复治理刻不容缓。污染源或污染物在土壤、水、空气中很容易扩散或迁移，修复治理不及时启动，会造成损害影响不断扩大，修复治理难度和费用增加。然而，不仅司法追偿的周期长和货币化会造成修复治理启动的延迟，而且修复治理前期的损害调查、评估鉴定等工作周期往往也会影响修复治理的启动。因此，在设计生态环境损害处置路径时，应当体现出修复治理优先的原则。

综上，在优化生态环境损害修复治理路径时，应当全面综合考量以上特性，为生态环境损害修复开辟一条有效维护公共利益、促进及时治理修复的顺畅路径。

三、生态环境损害修复治理路径的优化

一是确立修复治理优先原则。基于修复治理的公益性和时间紧迫性等特性，生态环境损害发生或被发现后，在进行损害调查的同时，应当同步启动修复必要性评估。经评估，需要立即启动修复治理的，应当立即开展修复治理工作。污染者或赔偿义务人可以参与到损害调查、修复必要性评估、修复治理等工作中。

二是明确修复治理的行政主导性。基于专业复杂性、行政公益性等特性，决定了修复治理必须以行政主导为主。司法主导因难以权威高效、统筹协调运用各类行政资源，难以实现修复目标。相比之下，行政主导可以较好调用各类专业性资源和行政性资源，强有力地推动修复工作。

三是侵权责任司法追偿以货币为主。虽然环境修复治理应当行政主导，但并不因此而免除污染者的侵权责任，仍要对其司法追偿。但“谁污染谁赔偿、谁损害谁修复”的原则在生态环境损害追偿领域应当修正为“谁污染谁赔偿、谁损害谁赔偿”，即司法追偿应当以货币化赔偿为主。所有与费用损失赔偿和争议分歧解决有关的问题，都应当通过自愿磋商或司法诉讼的方式进行解决。

总之，在优化生态环境损害修复治理路径时，应当本着“修复治理优先向前、赔偿及解决纷争向后”的理念和原则进行设计，这样既可以解决修复治理拖延搁置的问题，也可以充分发挥行政的高效性、执行性等优势和司法的公正性、权威性等优势，在修复治理、司法执行、社会公共利益维护、当事人权益保护等多方面实现协调统一。