实施乡村振兴战略的难点和基点*

姜长云

（国家发展和改革委员会产业经济与技术经济研究所，北京　100038）

实施乡村振兴战略，科学辨识其重点、难点和基点，对于推进乡村振兴的高质量发展至关重要。笔者认为，根据实施乡村振兴战略的总要求，实施乡村振兴战略的重点应包括6个方面，即推进产业兴旺、培育农业农村产业发展新动能；推进乡村绿色发展，提升乡村生态宜居水平；促进乡村文化繁荣兴盛，推进乡风文明新发展；加强农村基层基础工作，创新乡村治理新体系；提高农村民生保障水平，打造生活富裕新乡村；推进体制机制创新，优化乡村振兴的制度性供给。其中，推进产业兴旺、培育农业农村产业发展新动能是实施乡村振兴战略的首要任务，其他五方面也是实施乡村振兴战略的重要任务。实施乡村振兴战略的基点，则是加强和改善党对“三农”工作的领导。

一、实施乡村振兴战略的难点

（一）打好精准脱贫攻坚战，增强贫困群众获得感

习近平总书记反复强调，在“全面建成小康社会决胜期”，“要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战，使全面建成小康社会得到人民认可、经得起历史检验”。习近平总书记还反复要求“确保脱贫工作务实，脱贫过程扎实，脱贫结果真实，让脱贫成效真正获得群众认可、经得起实践和历史检验”。到2020年，按期兑现现行标准下的农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困的扶贫目标，是我们党向全国人民的庄严承诺，也是推进乡村振兴过程中必须实现的“小目标”和硬要求。脱贫攻坚越是到最后，越需要攻坚克难，啃下最难啃的“骨头”。因此，打好精准脱贫攻坚战属于全面建成小康社会“硬仗中的硬仗”，是当前实施乡村振兴战略的“难点中的难点”。习近平总书记提出，精准脱贫是党的十九大报告中提出的三大攻坚战中对全面建成小康社会最具决定性意义的攻坚战。但目前全国贫困人口只有3 000多万人，打好精准脱贫攻坚战直接惠及的人口和区域占全国的比重并不大，因此不宜作为实施乡村振兴战略的重点。当然，把打好精准脱贫攻坚战作为实施乡村振兴战略的难点而非重点，并非低估其重要性，而是必须坚守实施乡村振兴战略，这是不容质疑的“底线”。

2018年中央一号文件提出，“必须坚持精准扶贫、精准脱贫，把提高脱贫质量放在首位，既不降低扶贫标准，也不吊高胃口，采取更加有力的举措、更加集中的支持、更加精细的工作，坚决打好精准脱贫这场对全面建成小康社会具有决定性意义的攻坚战”，并就瞄准贫困人口精准帮扶、聚焦深度贫困地区集中发力、激发贫困人口内生动力、强化脱贫攻坚责任和监督等做出了具体部署，明确要求做好实施乡村振兴战略与打好精准脱贫攻坚战的有机衔接。其中许多政策精神富有新意，兼具战略性和可操作性，但推进和加强其贯彻落实工作仍是一项繁重任务。

与此同时，要在高度重视脱贫攻坚艰巨性、复杂性和精准施策的基础上，综合采取基础设施和基本公共服务能力建设“补短板”、引导各类经营主体和扶贫志愿者带动贫困农户增强发展能力等措施，鼓励各地加快探索解决“脱贫易、脱困难”“脱贫易、小康难”“脱物质贫困易、脱精神贫困难”“暂时脱贫易、持续脱贫难”等问题，并在2020年全面建成小康社会后，适时推进扶贫工作重点由解决“绝对贫困”问题向缓解“相对贫困”问题的阶段性转变。结合加强民生保障安全网建设，完善返贫风险防范机制，加强对深度贫困地区、深度贫困家庭、特殊贫困人口和易返贫人口脱贫解困的政策倾斜支持。在许多地方，帮助贫困农户实现脱贫虽有一定难度，但帮助其解困的“难度系数”更高。有些农户虽然脱贫了，甚至在收入上基本达到小康水平了，但由于年龄大和农村生产生活基础设施建设滞后，生产生活中的困难仍然很大，有钱不会花、有钱花不出的问题比较突出，严重影响基本的生产生活甚至生存质量，亟待通过加强农村基本公共服务缓解其燃眉之急。对许多高龄失能老人和留守老人、留守儿童、留守妇女，尤其如此。

（二）创新乡村人才引进和开发利用机制，强化乡村振兴的人才支撑

实施乡村振兴战略，关键靠人。要调动一切积极因素，广聚天下人才而用之，完善人才引进和开发利用机制显得尤为关键。实施乡村振兴战略，很大程度上旨在解决当前突出的工农城乡发展失衡和“三农”发展不充分问题。但工农城乡发展失衡和“三农”发展不充分，往往导致广聚天下人才、优化乡村人才引进和开发利用机制的难度迅速增加，导致人才支撑不足成为实施乡村振兴战略面临的瓶颈制约。因此，创新乡村人力资本引进和开发利用机制，强化乡村振兴的人才支撑，也是实施乡村振兴战略的难点之一。

习近平总书记在党的十九大报告中要求“培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的‘三农’工作队伍”；“加快建设人才强国，……努力形成人人渴望成才、人人努力成才、人人皆可成才、人人尽展其才的良好局面，让各类人才的创造活力竞相迸发、聪明才智充分涌流”。这些论述对于强化乡村振兴的人才支撑富有启发价值和指导意义。要在坚持农民主体地位的同时，高度重视农民视野、理念、实力、人脉、资源动员能力的局限性及其对农民在乡村振兴中发挥主体作用的制约，将提升农民素质和精神风貌、增加农民发展机会和促进农民致富创业有机结合，引导农民在推进乡村振兴的过程中增强参与乡村振兴的能力，促进农民全面发展，为更好地坚持农民主体地位创造条件。要结合鼓励农民工返乡创业，优先支持青年农民工在创新乡村振兴人才保障机制方面发挥先锋作用，探索发挥农民主体作用的新路径。

要结合实施乡村振兴战略，在以下方面“三管齐下”，实现人才振兴与乡村振兴的良性循环。第一，实施农民素质优先提升工程，并将其作为坚持农业农村优先发展的重要抓手，促进新型职业农民的培训和成长。第二，将加强农村专业人才队伍建设与鼓励科技人才发挥支撑作用有机结合，鼓励涉农职业经理人、经纪人、能工巧匠和其他专业人才在推进乡村振兴过程中各展其长、竞争合作。结合推进乡村振兴的组织创新，实施乡村振兴带头人成长提升工程，引导鼓励各类乡土人才脱颖而出，转型发展为涉农新型经营主体、新型服务主体，鼓励科技人员向富有创新能力的涉农企业家或科技经纪人转型，增强其对农户参与乡村振兴的辐射带动作用。第三，统筹推进事业引人、感情引人、文化引人、环境引人，结合提升乡村精神、乡村价值和乡村文化，广纳社会人才和社会资本到农业农村创新创业，或吸引在智、技、德、官、富等方面各具优势的新乡贤或志愿者为乡村振兴出谋出力。要结合引导鼓励企业、行业、社会组织推进城乡对口帮扶，完善激励、约束机制，吸引城市各类人才甚至城市居民参与和带动乡村振兴。要结合创新体制机制，将创新本土人才开发利用和提升机制、优化创新创业人才的发展环境和疏通城市人才、高级生产要素下乡通道有机结合，鼓励外来人才更好地发挥对乡土人才成长的引领带动作用。要注意鼓励探索人才跨界任职，培育人才融合带动产业融合新格局。近年来，推进农村一二三产业融合发展，日益引起各级政府、各类涉农经营主体的重视，导致人才跨界融合的需求迅速凸显，也在一定程度上对反对“外行领导内行”的传统人才观提出了挑战。

此外，要注意利用新乡贤的乡土情怀、“三农”情节，通过以情感人、文化留人、激励提能等多种方式，鼓励以智、技、德、官、富为不同特色的新乡贤各展其长、优势互补，在乡村振兴中建功立业，成为乡村振兴的引领者、贡献者或参与者，带动乡村共商共建共治共享水平的提升。要注意引导各类新乡贤在完善乡村治理中发挥独特作用，带动创新村规民约，提升其在完善乡村治理中的独特作用。要通过创新制度和激励机制，鼓励和吸引退休专业技术人员、退休公务员、退休企业家参与乡村振兴，激励其在推进农村创新创业和乡村振兴中增强带动功能，成为推进农村创新创业导师或产业兴旺的带头人。也可鼓励其利用自身智力、人脉与社会资本，成为各具特色的乡村振兴“策划师”“工程师”“组织员”“宣传员”。在具备条件的地方，鼓励部分新乡贤进入基层党支部、村委会，成为增强农村基层组织特别是基层党组织战略堡垒作用的“助推器”。

（三）开拓投融资渠道，强化乡村振兴的投入保障机制

当前突出的工农城乡发展失衡和“三农”发展不充分问题，在很大程度上反映了投入保障不足对“三农”发展的制约，也加剧了推进乡村振兴过程中拓展投融资渠道和强化投入保障机制的难度。在许多地方，推进乡村从衰败向振兴的转变，必须突破投入上的“临界最小努力”。因此，开拓投融资渠道、强化乡村振兴的投入保障机制，是实施乡村振兴战略的又一大难点。

2018年中央一号文件要求“健全投入保障制度，创新投融资机制，加快形成财政优先保障、金融重点支持、社会积极参与的多元投入格局，确保投入力度不断增强、总量持续增加”，并在确保财政投入持续增长、拓宽资金筹集渠道、提高金融服务水平等方面专门决策部署，其中许多方面政策“含金量”很高。如“调整完善土地出让收入使用范围，提高农业农村投入比例”，“改进耕地占补平衡管理办法，建立高标准农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节约指标跨省调剂机制，将所得收益通过支出预算全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持乡村振兴”等。

开拓投融资渠道、强化乡村振兴的投入保障机制，当前鼓励以银行为重点的正规金融创新是必要的，但仅有这些方面远远不够。通过创新制度，推进农村金融联结，将正规金融的资金优势和非正规金融的信息优势、契约执行优势有机结合，可以更好地适应农村金融市场的内生机制和微观结构，创新和增加农村金融服务供给。农村金融联结在许多南亚、东南亚国家已经取得较大成功，甚至在美国、日本等发达国家较为普及（郭春林，2016；米运生等，2011），应加强引导和支持。

近年来，中国农村金融政策和实践创新不断展开，但与推进乡村振兴的实际需求相比，农村金融服务供给不足的问题仍然比较突出，这方面的原因固然很多，如有农业农村金融供求特点方面的因素，但在作为农村金融需求侧的农户、农村经营主体和作为农村金融供给侧的农村正规金融机构之间，甚至在面向“三农”需求的农村金融研究者和农村金融机构、农村金融供给研究者之间，沟通对话和换位思考机制不畅，双方不在一个话语体系和对话平台的问题也很突出。这在相当程度上制约了农村金融、乡村振兴融资机制和金融政策的创新。要鼓励各地各部门结合自身特点，探索这些问题的破解之道。

在实施乡村振兴战略的过程中开拓投融资渠道，除鼓励健全适合农业农村金融特点的金融体系外，还应高度重视以下4个方面的问题。一是鼓励国家开发银行、中国农业发展银行科学把握在乡村振兴中的职能定位，推动相关部门创新对国家开发银行、中国农业发展银行的考核机制，鼓励和支持国家开发银行、中国农业发展银行在参与乡村振兴过程中更好地深化金融创新、优化金融服务供给，尤其是加大对乡村振兴的中长期信贷支持。二是鼓励不同类型的金融机构顺应农村金融需求分层发展、分类发展和不断增长的规模化需求，实现分层、分类和协同合作发展。三是鼓励将推进金融创新与完善产权制度和要素市场化配置结合，与推进多层次资本市场、期权期货市场、保险市场建设结合，与创新农村金融差异化监管体系结合。四是将创新乡村振兴的投入保障机制与完善工商资本、社会投入参与乡村振兴的激励约束或监管机制结合。

二、实施乡村振兴战略的基点

习近平总书记在党的十九大报告中提出，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，要“坚持党对一切工作的领导”。2018年中央一号文件专门以第十二大部分六条内容就坚持和完善党对“三农”工作的领导决策部署，其力度之大、措施之实、覆盖之广泛前所未有。该文件在实施乡村振兴战略的基本原则中，将坚持党管农村工作，作为实施乡村振兴战略的首要原则；要求“确保党在农村工作中始终总揽全局、协调各方，为乡村振兴提供坚强有力的政治保障”。该文件对关于健全党委统一领导、政府负责、党委农村工作部门统筹协调的农村工作领导体制，关于建立实施乡村振兴战略领导责任制等专门部署，更是为把实施乡村振兴战略摆在优先位置、把党管农村工作的要求落到实处，提供了坚强的政治保障。因此，加强和改善党对“三农”工作的领导，应该是推进乡村振兴过程中必须高度重视的基点。当然，加强党对“三农”工作的领导，要同习近平总书记在党的十九大报告提出的“不断提高党的执政能力和领导水平”有机结合，创新党对“三农”工作和乡村振兴的领导方式，提升党对“三农”工作的领导水平。