地方立法保护海上丝绸之路史迹——以《南京市海上丝绸之路史迹保护办法》为例

丁 亮

（南京市海上丝绸之路遗产研究中心，江苏 南京 210001）

1 南京申遗的背景介绍

南京是江苏省省会城市,是一座有着悠久历史的文化古城，有2 500年建城史，累计450年建都史，素有“江南佳丽地、金陵帝王州”的美誉，又有“十朝都会”之称，与北京、西安、洛阳并称中国四大古都，是首批国家级历史文化名城（1982年）。该区域拥有“通江达海”的地理优势，古代各类海船均可驶入；同时，南京也是中国“四大古都”中唯一位于南方的港口城市。六朝时期，东吴建成了以建康为起点的海上丝绸之路的东海航线。永乐三年正式开始的以“郑和下西洋”为代表的大航海活动，将中国海上丝绸之路活动推向了高峰，世界大航海探索时代的壮阔序幕也由此拉开。

南京城保存着大量与海上丝绸之路相关的历史遗迹和文物，包括航海家生活遗迹、造船遗迹、外国元首墓葬、宗教遗迹、都城遗迹、外国舶来品等，如南京的龙江船厂遗址、浡泥国王墓、郑和墓、洪保墓等。如何让海上丝绸之路遗产价值得以保存和延续，是一个迫在眉睫需要解决的重大难题。为积极做好南京海上丝绸之路史迹申报世界文化遗产工作，南京市积极通过立法等方式对“海丝”史迹遗产进行保护和利用。2016年10月，南京市以政府令的形式出台了《南京市海上丝绸之路史迹保护办法》[1]（以下简称“办法”），在地方法律法规上规范和强化对南京市海上丝绸之路史迹的保护、管理和利用，此项举措具备不可忽视的价值。

2 南京海丝史迹保护立法的不平凡历程

在人类历史上，古代丝绸之路是欧亚大陆东西方文明相互交流的纽带和网络。2013年9月和10月，习近平总书记在出访中亚和东南亚国家期间，先后提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”（以下简称“一带一路”）的重大倡议，得到国际社会积极响应，反映了相关区域国家对于建立相互之间更为广泛、有效、互利的经济合作关系的愿望，为相关区域国家社会、经济的可持续发展提供了新的机遇。

海上丝绸之路,是古代人们借助季风与洋流等自然条件,利用传统的航海技术开通的东西方海路网络[2]。从地理上看，中国的海上丝绸之路文化遗产主要分布在沿海岸线，特别是代表性的港口城市，如广州、泉州、宁波、南京。为实现港口的功能，这些城市建立了综合的生态系统，包括生产设施、码头、船坞、仓库、导航设施、海上贸易市场等。古代繁荣的海上贸易、城市生活和文化交流，留存了大量文化古迹和遗址[3]。

2014年中国、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦联合申报的“丝绸之路：长安—天山廊道”成功列入世界遗产名录。这一事件使得文化遗产保护与国家重大构想结合在了一起，中国各地方政府积极加入“丝绸之路”和“海上丝绸之路”申报世界遗产项目，先后有超过20多个城市提出了加入“海上丝绸之路”申报世界遗产项目的意愿，几乎形成了一个涵盖整个中国东南沿海海岸线的庞大带状区域。

2016年3月，国家文物局在北京召开海上丝绸之路申遗工作专题会议，明确南京列入申遗城市名单。2016年4月，国家文物局明确由泉州市牵头，联合广州、宁波、南京等城市，全力推进海上丝绸之路联合申遗。

从法律法规上规范和强化对南京市海上丝绸之路史迹的规划、保护、管理和利用，提升其社会价值。南京市致力于开展海丝史迹保护立法工作，在明确南京列入海上丝绸之路史迹申遗城市后，2016年5月中旬，南京市缪瑞林市长在调研部署海丝申遗工作时指出，由市法制办会同市文广新局加快推进海丝申遗点保护立法工作。南京市文广新局成立了由主要领导牵头、分管领导具体负责，世界文化遗产管理处、法规处等业务处室组成的起草小组，正式启动了《南京市海上丝绸之路史迹保护办法》（下文简称《办法》）制定工作。2016年9月2日，市文广新局正式行文《关于报送〈南京市海上丝绸之路史迹保护办法〉（送审稿）的请示》，报市政府研究审议。最终，《办法》会议审议通过。市文化行政主管部门依据《办法》先后制定了多项细则，着眼于创建规范性更强的法规体系。

3 立法保护具备的重要价值

(1)确定海上丝绸之路史迹保护内涵、范围和原则。现阶段法律涵盖了此次列入申遗点的4处海上丝绸之路史迹，并且明确将南京市和海上丝绸之路相关的古文化遗址、古墓葬、古建筑和石刻纳入保护范围，是具有地方特色的法律界定，将南京市海上丝绸之路史迹全面保护提升到世界文化遗产保护的相关标准和水平。

(2)强化主体责任。明确了市、区两级政府对海上丝绸之路史迹保护的领导、保障责任，梳理了文化遗产保护、园林绿化、旅游、城市管理、教育、公安、环境保护、民族宗教事务、外事、科技、档案等部门职责，形成较为全面的全市海上丝绸之路史迹保护体系。

(3)确立规范保护措施，强化保护机制。保护措施是《办法》的重要内容，《办法》对海上丝绸之路史迹保护规划、规划衔接、保护范围、建控地带、地下文物遗存区域、保护管理、监测预警、档案、应急处置、知识产权等多个方面的保护措施加以了规范和明确：一是制定保护规划明确了保护规划的内容和编制程序，规定经批准的保护规划纳入地区控制性详细规划，是史迹保护、管理和利用的依据（第十二条）。二是规范规划衔接，明确编制控制性详细规划涉及史迹保护范围和建控地带的要征求文化遗产行政主管部门的意见（第十三条）。对建控地带内建设工程严格控制（第十六条）。三是建立工作机制，《办法》明确要求建立史迹保护监测预警系统、档案、信息管理系统和突发事件应对工作机制（第二十五条至第二十七条），并对史迹保护性修缮方案的论证和实施进行了规定（第十八条）。四是加强史迹知识产权保护，明确了知识产权行政主管部门对史迹知识产权保护的责任（第十九条）。

(4)加强展示利用，营造保护氛围，促进传承发展。规定市文化遗产保护部门应当会同相关部门，编制海上丝绸之路史迹利用方案，通过文化展示、文化创意、旅游服务等产业进行保护性利用。

(5)确立法律责任体系，惩戒违法行为。《办法》规定了海上丝绸之路史迹保护范围内的禁止行为，对违反本办法的行为规定了法律责任。

4 《办法》实施以来取得的成效

《办法》的实施，对全面加强南京海上丝绸之路史迹保护和利用，推进申报世界文化遗产工作起到重要的促进作用。

"按照《办法》要求完善管理机制。明确龙江船厂遗址和浡泥国王墓落实设立保护管理机构，配备专职人员，不断加强海丝遗产的日常管理和巡查工作。#开展海丝史迹的本体保护、环境整治及展示利用工作。各申遗点本体修缮、环境整治方案获得国家文物局的审批，正按照批复意见组织实施；各申遗点已完成展陈提升初步设计方案。$深入开展海丝价值研究。举办8期“海丝讲堂”专题讲座，启动《南京海上丝绸之路史迹》编辑出版工作，不断推出新的研究成果。建立南京市海丝专家库，召开南京海丝遗产保护和申遗专家咨询会，为进一步深化南京海丝遗产主题研究打下基础。%加强宣传和交流。拍摄制作《向着海洋起航》专题宣传片，并于中国“文化和自然遗产日”期间在南京电视台等媒体宣传推介。邀请新华日报、南京日报等20家省市新闻单位媒体记者开展了南京“海丝之旅”媒体探访活动。制作“南京海丝史迹手绘导览图”，开通了“南京海丝遗产”微信平台，多渠道宣传和传播海丝文化。&推进监测体系及档案建设。按照规范要求，完成3大类63项数据监测历史数据的收集、整理和传输工作，海丝史迹实体档案建设有序进行[4]。

5 立法启示与立法经验

5.1 推动与引领地方立法

现阶段立法还要面临诸多实际问题，如在法律上南京海丝史迹如何定义，如何保障海上丝绸之路史迹的真实性、完整性和延续性，法律的组织实施，其中涉及的园林绿化、旅游、城市管理、教育、公安、环保、民族宗教事务、外事、科技、档案等部门和海丝史迹。此次南京海丝遗产立法保护，是进一步规范和强化海丝史迹保护、管理和利用，保障史迹真实性、完整性和延续性的有力举措和路径，同时也是提升海丝遗产社会价值、文化价值和法律地位的重要保证。

5.2 相关地方立法需体现其世界文化遗产价值

文化遗产对于拥有悠久历史的国家和民族而言，不仅仅是历史和传统的记忆载体，更是民族精神和民族凝聚力的象征，其重大意义已经成为世界各国的共识。联合国提出，通过政策措施将文化和自然遗产融入社区的生活，并结合到综合性的规划项目中去；采取适当的法律、科学技术、管理和财政措施以识别、保护、展示和修复这些遗产[5]。

5.3 全面拓宽保护宣传范围

《办法》体现了南京广大市民保护南京独有的海丝史迹的普遍要求，很容易被广大群众所理解和接受。南京在文化遗产保护志愿者队伍建设方面有较多经验。2014年，为贯彻落实市委市政府高水平推进南京文化遗产保护、高标准建设世界历史文化名城的工作要求，在市文广新局指导支持下，南京市文化综合执法总队牵头组建成立市级文物保护志愿者总队。120位来自各行各业的文物保护志愿者通过集体巡查、定点巡查、自主巡查等形式助力执法巡查，在发现安全隐患、制止违法行为、固定涉案证据等方面发挥了重要作用。以“行政执法引领＋志愿服务支持”为核心的“文保执法社会治理模式”初步建构，实现了队伍建设规范化、志愿巡查信息化、社会参与有序化，这些都为下一步海丝史迹志愿互动等打下了良好基础。