政府与社会资本合作财政风险监管研究

钱利明

摘要：政府与社会资本合作简称“ppp”，是社会发展进程中公共服务的一种创新机制。它是将政府公共管理和服务的职能与社会的资本以一种“合作关系”的模式结合起来，一方面实现社会资本利用率的提高，另一方面则弥补政府公共服务中资金的不足，从而实现双方收益最大化。从这个过程中也可以看出，这个机制要想运行必然面临着巨大的财务风险。基于此，本文将对现阶段我国PPP机制的财务风险监管等问题进行深入分析和研究，以期促进我国PPP机制的不断优化发展。

关键词：政府与社会资本合作；财政风险；财务监管

前言

政府的公共服务角色决定了其要体现出“去利益化”的功能，那么如何在公共建设的过程中处理好债务问题就是政府项目建设的一个重要问题，而引入社会资本是一个必要的解决方式。目前我国的相关部门已经颁布了文件对PPP中的相关财务管理工作进行有效规范，在实践中还需要进一步具体针对风险问题实施必要措施处理好财政风险。

一、政府与社会资本合作财政风险管理的必要性

（一）PPP自身存在的高风险

现阶段，世界范围内出现的PPP模式主要有共投项目公司、合理分摊风险等模式，但是无一例外地，这些模式都存在极为明显的财政风险。造成这种现象的主要原因就是PPP中涉及多个财务主体，并且在资源投入和收益中存在一定的竞争要素。尤其是政府与社会资本主体本身存在的信息不对称、沟通机制不畅等矛盾加剧了两者之间的竞争关系。此外，政府项目的公共性与社会资本的私有性是双方不可调和的资本矛盾，而双方在合作中出现的有关风险问题就会形成对立性的立场，从而很容易导致风险的激化引起财政风险。

（二）当前法律与道德约束的“失灵”

PPP实际上是一种集专业化和综合性为一体的项目共建模式，要想完成一个项目就要处理好各种问题，如建设主体、质量检测等重要问题。在这个过程中，法律不可能实现完全的覆盖，而即使具有比较完备的法规和道德体系约束，在这个复杂的模式中，法律与道德约束很可能失灵。其中最主要的问题就是双方对“契约精神”的认知差异。在现阶段，我国法律法规中未能创建成熟的“信用体系”，政府更是由于自身的公共性很容易成为“强势”的一方，其行政的手段就是对社会资本实施影响的最直接的手段。

（三）全国PPP项目数量不断增多

我国PPP项目数量在不断增多也加剧了财政的风险。政府出于社会治理的需要不断增加公共建设的项目数量，这必然需要大量的社会资本参与其中，在PPP机制急速而又大规模推进实施的过程中，项目后期很容易出现财务风险，甚至是财务纠纷。甚至是有些地方政府为了提高项目的可视收益，利用利率约定、期限回购等“融资方式”推进PPP，最终的结果就很容易出现财务风险的不断扩大。

二、政府与社会资本合作财政风险管理的措施

（一）我国PPP财政风险管理存在的问题

随着我国PPP项目数量不断增多，我国各个地区都采取了一系列的手段对其财务风险进行有效的监管，成效比较明显。但是从实践上看，我国PPP财务风险监管理工作还存在一定的问题，主要表现在以下几个方面：

第一，缺乏具有专业操作性的行业规范。目前我国中央政策鼓励PPP机制的推广和实践，但是更多的是对其可行性进行的规范，如宣传示范、开放限制等，而对具体过程中的财务风险的监管工作没有一个明确规范。2015年财政部颁布了《政府和资本合作项目财政承受能力论证指引》，其中只是从整体上对财务风险控制的必要性进行了说明，但是对于要如何控制以及管理到何种程度的才算是符合标准的问题，该文件并没有提及。也就是说，我国还未建立起专业化PPP财务风险监管的行业规范，风险管理的界限、标准都不明确。

第二，PPP财务风险管理缺乏监管主体，政策覆盖率过低。从目前我国PPP推行实际看，我国财政部和国家发改委是规范制定、颁发的主管部门，而规范文件中并未对财务风险的监管主体有明确的规定和责任划分，更多的是体现政府规范“向下执行”的力度，更谈不上专家、技术人员、公众等第三方主体的监管和参与。同时，PPP项目的法律还没有形成项目各个环节的覆盖，很多专业性的环节度没有明确的法律解释。如在项目采购的环节上，如何对采购工作可能出现的财务风险和违法行为进行防范，目前的法律还没有明确化的规定，这样就很有可能带来巨大的财产损失。

（二）政府与社会资本合作财政风险管理可行性措施

1.借鉴西方国家的相关管理经验

与英国、美国等西方国家相比，我国的PPP机制还处于初步创建的阶段，要想让这一机制继续在我国的社会建设中发挥作用，就需要在初期就做好财务风险监管的工作，而借鉴其他国家的相关经验是十分必要的。

国际上英国等国家都通过严格控制PPP项目的投资规模来降低财务风险的概率，如英国在1987年-2012年的25年时间里只批准了730个项目，金额是540亿英镑。此外，很多西方国家还设置了专业的PPP项目管理的部门，通过政府、社会组织和专业人员三方力量全程监督和控制财务风险。例如澳大利亚成立国民基础设施部，对PPP进行严格控制。除此之外，英国、法国等国家都已经出台了专门的法律指引PPP项目的推进，如英国《标准化PFI合同指南》。

由此可见，其他国家通过控制项目的规模和组织机构构建与法律制度的完善来监管PPP财政风险，使其成为社会建设的一个重要方式。

2.创建专业PPP项目财政风险监管技术体系

PPP项目一般涉及的都是大型的建设项目，因此就需要利用现代化的信息技术手段创建一个专业化风险监管的技术体系，科学客观地将风险进行甄别和控制。具体来说，首先可以在项目创建阶段创建一个财政风险的评估模型，就是将项目的各项必要数据导入到风险甄别系统中，对其可能存在的风险进行甄别并由专业化人员给出项目风险的建议。其次，在项目的建设阶段，政府应该视己方为公平的市场参与者，与社会资本主体共同监控项目的风险指数，与社会资本方建立畅通的信息沟通渠道，实现风险信息的共享。最后，政府和社会资本双方都应该建立各自的风险动态监管的模型和数据体系，及时甄别各项数据信息风险，从而有效实现风险监管。

3.完善财务风险监管的制度体系

PPP项目是一个长期的过程，因此就有必要从制度的角度对整个项目的过程进行监控。一般来说，完善业务制度的体系，需要从可行性、主体准入、运行绩效等方面人手。

项目的可行性就是判断一个公共服务的项目是否使用政府与社会资本合作的模式来完成，而目前我国在这个方面工作是一片空白。完善制度體系就是成立相关的评估机制，对公共服务项目能否以PPP模式完成来进行评估，重点是对项目可能发生的公私收益分配、风险承担等方面进行分析，进而对可预见的风险有一定的把握。从我国的实际情况上看，这部分制度完成既可以委托给财政部，也可以委托给相关的独立评估机构。

项目的主体准入资格制度建设就是对政府主体和社会主体资格进行审核的制度。对于政府的主体准入资格审核重点审核的就是政府财政能力和履约能力，而社会资本主体的审核一般就是指对其资金、技术、服务等各个方面的综合能力考察，但是目前我国在这个方面的审核制度还未建立。实际上，项目的主体准入资格审核一方面要评估政府的抗风险能力，另一方面则是要考察社会主体的抗风险能力，这是项目完成并有效监管财务风险的一个重要保障。

项目绩效管理制度就是对项目整个实施的过程中对各个环节进行有效的控制，避免风险不断扩大，例如对项目市场环境进行合理评估。绩效管理制度功能可以通过定期的财务审核、简报等方式进行，及时预警财务风险。

4.建立PPP风险分摊的配套机制

风险分摊机制不是一个统一的机制模式，而是可以按照项目的类型和政府、社会资本主体的角色来制定。比如按照项目的运营流程标准划分财务风险包括项目识别风险、采购风险等，因此进行风险分摊就是按照公平公正的原则根据各自的职责进行风险控制，在整体上控制项目的财务风险。

三、结语

伴随着我国国家治理体系建设的不断推进，PPP机制在政府职能转变的过程中发挥了十分重要的作用。PPP推行过程中的财务风险是不可避免的，也是不容忽视的，但是目前我国PPP财务风险监管工作领域存在着法律规范覆盖不全、行业规范趋势和责任主体不明确等问题，影响了PPP的推进。对此，应该在借鉴西方国家成熟经验的同时结合我国的实际情况不断完善相关的法律制度体系，有效防范可能出现的财务风险。