《奥林匹克宪章》的解释权和修改权之辨

于亮

摘 要：参加体育运动是基本人权，难民亦有不受歧视地参加体育竞赛的权利。2016年里约奥运会难民代表队的参赛彰显奥林匹克运动对人权等美好价值的追求，但同时也暴露出国际奥委会在善治方面存在的不足。國际奥林匹克运动应受《奥林匹克宪章》的约束，《奥林匹克宪章》对国际奥委会各个机构的权力进行划分；国际奥委会大会享有《奥林匹克宪章》的修改权，国际奥委会执行委员会与国际体育仲裁院共享宪章的解释权。规范性文件的解释方法多种多样，对文本的解释也可能产生不同于语词通常含义的效果，但解释不能彻底背离文本，甚至实质性地废弃文本。《奥林匹克宪章》明文规定参赛运动员必须代表一个国家，执行委员会却将其解释为运动员可以不代表任何国家或地区，执行委员会的解释明显超越《奥林匹克宪章》赋予其的解释权限。执行委员会允许难民代表队参赛的决定破坏了《奥林匹克宪章》的可预测性，侵犯了属于大会的修改宪章的权利。国际奥委会应该通过大会修改宪章的方式对难民参赛问题进行安排，而非由执委会任意解释宪章。

关 键 词：体育法；奥林匹克宪章；难民代表队；里约奥运会；国际奥委会

中图分类号：G811.21 文献标志码：A 文章编号：1006-7116（2018）06-0037-06

Abstract： Participation in sports is a basic human right， and refugees have the right too to participate in sports competitions without being discriminated. The refugee representative teams participation in the Rio Olympic Games in 2016 highlighted the Olympic movements pursuit for beautiful values such as human rights， but in the mean time， exposed some deficiencies of the International Olympic Committee （IOC） in term of good governance. The Olympic movement should be bound by the Olympic Charter. The Olympic Charter divides the power of various organizations. The Session of the IOC has the Olympic Charter amendment right. The Executive Committee of the IOC and the Court of Arbitration for Sport share the Charter interpretation right. Normative document interpretation methods are diversified， text interpretation may produce an effect different from the usual meanings of words， but interpretation cannot totally deviate from the text， or even substantially abandon the text. The Olympic Charter expressly stipulates that a competition participating athlete must represent a country， yet the Executive Committee interprets it as that an athlete can represent any country or region. The Executive Committees interpretation obviously exceeds its interpretation power given by the Olympic Charter. The Executive Committees decision to allow the refugee representative team to participate in the games has undermined the predictability of the Olympic Charter， and violated the Charter amendment right that belongs to the Session. The IOC should make arrangements for the refugees competition participation issue by means of Charter amendment by the Session， but not let the Executive Committee interpret the Charter at will.

Key words： sports law；Olympic Charter；refugee representative team；Rio Olympic Games；International Olympic Committee

2015年爆发的欧洲难民危机使得难民的人权保护问题得到世界关注。难民理应不受歧视地享有人权[1]，但能否为了美好目标而牺牲法治原则和程序正义？2016年里约奥运会难民代表队的参赛虽然彰显奥林匹克运动对人权等美好价值的追求，但其参赛安排存在程序瑕疵，有违法治原则，暴露了国际奥委会在善治方面存在的不足，而国际奥林匹克运动应受《奥林匹克宪章》的约束。本研究以里约奥运会难民代表队的参赛为切入点，运用公法学分权理论厘清《奥林匹克宪章》解释权与修改权的界线，旨在揭示国际奥委会执行委员会通过解释宪章方式作出难民代表队参赛安排侵犯了国际奥委会大会对宪章的修改权，从理论层面为国际奥委会的善治进程添砖加瓦。

1 难民代表队的参赛彰显人类尊严和奥林匹克精神

里约奥运会已经圆满落幕，本届奥运会涌现出很多亮点，其中特别值得一提的是“难民代表队”（Team Refugee Olympic Athletes）参赛。这是国际奥运史上首支由难民组成的特殊代表队，他们不代表任何国家或地区。在开幕式上，这支由10名难民组成的队伍高举奥林匹克会旗，在东道主巴西代表队之前入场，获得世人的关注和祝福。如果他们获得奖牌，运动场将升五环旗，奏奥运会会歌。他们的成绩可能不是最好的，但其参赛彰显了人类尊严和人人平等的奥林匹克精神。国内外媒体对国际奥委会的此次创举给予高度评价和赞扬，联合国难民署称其为难民事业的一大胜利[2]。

难民问题一直是非常棘手的国际问题，2015年的欧洲难民危机使世人意识到难民问题已经迫在眉睫。据联合国难民署估计，全世界有超过6 500万人因战争、饥荒或其他人为或自然灾害而流离失所，其中2 100万人已经逃离他们的祖国[3]。从人权法的角度看，难民（包括已经取得难民身份的人和正在寻求被承认为此身份的人）都应享有基本人权和人的尊严。作为个人，享有人权条约确认的生命权、健康权、食物权、适足生活水准权等基本权利。此外，他们还有参加文体活动的权利。例如，联合国教科文组织在1978年通过的《国际体育运动宪章》（非约束性法律文件，后改名为《国际体育教育、体育活动与体育运动宪章》）宣告“参加体育运动是所有人的一项基本权利”。联合国大会在1966年通过并开放给各国签署的《经济、社会和文化权利国际公约》（联合国九大核心人权条约之一，于1976年生效）第15条明确规定“人人有权参加文化生活”，此处文化生活应理解为包括体育运动。有的国家宪法将发展体育事业规定为政府的责任，例如瑞士、中国等。

作为非政府组织（NGO），国际奥委会本身并非人权条约的调整对象。但其章程《奥林匹克宪章》（The Olympic Charter，相当于国际奥委会和整个奥林匹克运动的“宪法”，最新修订版于2016年8月2日生效）明确规定奥林匹克的基本原则之一是人的尊严。1996年修订的《奥林匹克宪章》首次提及“人权”一词，并在基本原则部分明确规定：“参加体育运动是一项人权。每个人必须有根据他或她的需求参加体育运动的可能性。”后续版本的宪章大体沿用了类似表述。2016年修订的《奥林匹克宪章》在基本原则部分规定：“参加体育运动是一项人权。每个人必须有毫无歧视地并根据奥林匹克精神参加体育运动的可能性。”可见，《奥林匹克宪章》本身已有对人权的考量。此前一项研究表明，虽然《奥林匹克宪章》直接涉及人权的条文有限，但是国际奥委会以及奥林匹克运动会在实践中起到的促进和推动人权发展的作用却是巨大的[4]。事实上，国际奥委会一直致力于人权和难民权利保护，并积极促进难民对奥林匹克运动的参与。例如，国际奥委会曾设立200万美元难民紧急基金帮助难民参赛，但允许难民不以任何国家或地区代表团名义参赛尚属首次。总的来说，此次国际奥委会别出心裁地允许难民代表队参赛与其尊重人权的政策一脉相承。

国际奥委会允许难民代表队参赛的积极意义是显而易见的，也赢得了世人的尊重和赞美。然而，仔细研读《奥林匹克宪章》可以发现，此举违反宪章自身的规定。国际奥委会本应该通过修改宪章的方式对难民参赛问题进行安排，但其执行委员会有意无意地忽视宪章的存在，作出明显违反宪章的决定。这不禁引发本研究进一步思考：能否牺牲程序正义或法治原则来追求一个美好的目标？如果允许难民代表队这个不代表任何国家或地区的队伍参赛，今后是否也可以允许其他不代表国家或地区参赛的队伍呢（如果他们也有正当理由）？国际奥委会执行委员会的权力是否应该受到限制？执行委员会的解释权能否实质性地修改宪章？接下来本研究具体分析上述决定为何违反《奥林匹克宪章》。

2 执行委员会的决定不符合《奥林匹克宪章》的相关规定

国际奥委会大会有制定和修改宪章的权力（宪章第18条）。但在宪章修订前，国际奥委会的所有机构都要遵守宪章规定。允许难民单独组队的决定是由国际奥委会执行委员会作出的，该决定的依据是执行委员会有解释宪章的权利[5]。关键问题是：执行委员会的决定是否明显超越了解释的范疇？换言之，执行委员会的解释是否实质性地废弃、甚至修改了宪章条款？为了回答上述问题，有必要分析最新版本宪章对运动员参赛资格的规定。

第40条规定：“运动员、代表团官员或其他成员必须经由其本国国家奥委会报名参加奥运会。”第41条规定：“运动员必须是一个为其报名参赛的国家奥委会所在国的公民。关于某个运动员可以代表哪个国家参赛的所有事项应当由国际奥委会执行委员会决定。” 第41条的细则进一步规定：“在所有关于一个参赛者是否有资格参加奥运会的问题上，或是代表他国籍国之外的国家，或是他选择他想要代表的国家的问题，国际奥委会执行委员会可以作出源于参赛者国籍、公民身份、住所或居所并包含作出决定前等待期的所有一般或特别决定。”

可见，根据第41条及其细则的规定，国际奥委会执行委员会虽然有权作出一般或特别决定，但其决定的结果仍然限制在运动员代表某个国家的范围内。对难民而言，执行委员会可以决定该人代表其来源国、现居住国或某个第三国，但不能决定他不代表任何一个国家。此外，《奥林匹克宪章》关于参赛程序的第44.2条规定：“只有国际奥委会承认的国家奥委会才可以提出竞赛者参加奥运会的申请。”第44.3条规定参赛申请经国际奥委会批准后方获得入场券。从这两条规定也可以看出，难民代表队的参赛在程序上存在瑕疵，因为他们未经任何国家奥委会提出参赛申请。需要指出的是，在解释法律或规范性法律文件的时候，除进行文义解释之外，还应当参考上下文和该法的目的和宗旨，并适当考虑用语的当代含义[6]。其中，目的解释可能产生背离法条字面含义的效果，能在一定程度上缓解法律文本与法律价值的紧张关系，但法律的权威性和稳定性可能在目的解释中受到威胁，因此不能滥用目的解释[7]。就本文议题而言，即便考虑到“人类尊严”和“参加体育运动的基本权利”等《奥林匹克宪章》载明的目的，也不能将运动员必须代表一个国家解释为不代表任何国家。目的解释不能解释出跟字面含义完全相反的意思，否则法条还有什么存在的必要？

事实上，国际奥委会完全可以允许难民代表受迫害国家之外的其他国家参赛，这同样能维护其尊严和人权。国际奥委会让难民单独组队，无非是想引起国际社会对难民问题的重视，其初衷值得肯定。但执行委员会的解释明显违反了宪章，在实质上已经废弃或修改相关规定。《奥林匹克宪章》规定宪章的修改权属于大会，而非执行委员会。在大会依程序修改宪章前，国际奥委会的所有机构均应遵守当前宪章的规定。执行委员会的解释权受宪章限制，并不是任意的。因此，国际奥委会执行委员会允许难民单独组队、不代表任何国家的做法从促进难民参赛的角度来看是令人满意甚至欢欣鼓舞的，但在程序上值得商榷。

执行委员会的越权行为并非首次。在此次难民代表队参赛之前，执行委员会就曾多次允许独立运动员参赛，这些运动员也不代表任何国家。独立运动员参赛多是由于其所在国受到联合国安理会制裁或所在国国家奥委会尚未组建。例如，1992年巴塞罗那奥运会时，前南斯拉夫因受联合国的制裁而被禁赛，但来自前南斯拉夫的运动员以独立奥林匹克参赛者身份参加奥运会。尽管独立运动员和难民代表队的参赛都是事出有因，并且有正当理由，但这并不意味着可以任由执行委员会以超越解释权的方式废弃宪章，甚至侵犯国际奥委会大会的修改宪章权。1992—2016年，大会对宪章进行18次修改，在如此频繁的修改过程中，大会始终没有在宪章中放弃对运动员代表国家参赛的要求。然而，另一方面，大会也从来没有制止执行委员会用越权方式作出的解释。

从最终实际效果来看，里约奥运会的难民代表队只有10名运动员，且最终未获任何奖牌，这似乎对其他代表队并未构成实质影响，因此也没有国家对其参赛提出质疑。但从长远来看，允许难民代表队参赛有可能实际影响其他国家代表队的利益。比如，难民代表队的运动员可能挤占其他国家代表队的参赛名额，影响参赛名额的分配。此外，如果允许难民不代表任何国家单独组队参赛，那么其他群体例如宗教团体等也可能要求不代表国家参赛。这很容易使国际奥委会被某些国家操纵用来干涉别国的内政，例如纵容分离势力并企图造成分离的既成事实[8]。

当然，要求运动员代表国家参赛的规则本身是否具有正当性是可以探讨的。《奥林匹克宪章》的规则也并非不能修改，但修改宪章和解释宪章是两回事。取消或放松运动员代表国家的要求显然已经超越了解释宪章的范畴，而应属于修改宪章的范畴。

3 宪章解释权与修改权的划分

3.1 《奥林匹克宪章》的权力制约机制

1）宪章修改权。

《奥林匹克宪章》规定国际奥委会由大会、执行委员会和主席三大机构组成。《奥林匹克宪章》将制定和修改宪章条款的权力授予国际奥委会大会。《奥林匹克宪章》第18.2条规定：“大会有下列权力：制定或修改《奥林匹克宪章》……”大会由国际奥委会全体成员组成，成员必须为自然人，其总数不得超过115名。宪章明确指出大会是国际奥委会的最高权力机构。从分权理论来看，大会相当于国际奥委会的立法机关。虽然国际奥委会委员的选举缺乏民主基础的问题一直备受质疑，但2000年前后国际奥委会的改革使其民主性大大提高[9]。较之执行委员会，大会成员有更广泛代表性（包括个人委员、运动员委员、国家奥委会或国家奥委会大洲联合会主席委员、国际单项体育联合会主席委员），由其专享宪章的修改权具有一定的正当性。

2）宪章的行政解释和执法应用性解释。

《奥林匹克宪章》规定执行委员会总体负责国际奥委会的管理和运行，并具体实施宪章（第19条）。从分权理论来看，执行委员会大体相当于国际奥委会的执法机关或行政机关。执行委员会由15名成员组成，全部由大会选举产生。执行委员会的决定按照一人一票、简单多数通过的原则产生。传统法治观念认为，解释法律是法官的职责。法官是社会精英，受过良好的法律训练，他们的解释通常被认为是权威解释。

然而，人类社会进入工业化时代后，社会分工日益精细，出现很多技术性很强的专业领域，比如股票交易、高新技术产业、航空运输、体育竞技运动等。对这些专业性很强的领域的管理及相关法律规范的解释需要借助和依赖行政机关在监管实践中积累的专业知识和经验[10]。因此，现代国家的法律往往授权专业领域的行政机关对不确定的法律概念和条款含义进行解释，人们将这一现象称为“行政解释”（狭义）[11]。上述《奧林匹克宪章》第41条授权执行委员会对运动员代表哪个国家参赛进行解释，这就属于狭义的行政解释。此外，除了专业性行政机关的行政解释之外，一般执法环节也需要对法律进行解释。有学者指出，法律解释是行政执法的必经环节，行政执法人员进行应用性法律解释是行政执法的现实需要，具有高度的正当性[12]。《奥林匹克宪章》也有类似制度设计，其第19条特别规定，执行委员会有权为正确实施《奥林匹克宪章》作出一切必要的、以它认为适当形式的决定。执行委员会基于《奥林匹克宪章》授权获得了对宪章的解释权，大体可以分为狭义的行政解释和应用性法律解释。其中，执行委员会对运动员代表哪个国家参赛进行的解释属于狭义的行政解释。执行委员会的解释权并非无限，无论是狭义的行政解释还是应用性法律解释都受宪章本身约束和限制。

3）准司法解释。

《奥林匹克宪章》第61条规定任何发生在奥运会期间或与奥运会有关的争端应当根据《与体育有关的仲裁法典》（Code of Sports-Related Arbitration）排他地提交给国际体育仲裁院（Court of Arbitration for Sport，CAS）解决。国际体育仲裁院目前已是独立于国际奥委会的第三方仲裁机构。由于《奥林匹克宪章》授权其仲裁与奥运会有关的争议，国际体育仲裁院取得了对宪章的解释权（如果相关争端涉及对宪章的解释）。国际体育仲裁院是中立的争端解决机构，从分权理论来看，其权力类似于司法权，本研究称其为准司法权。此外，与一般商事仲裁的秘密性不同，国际体育仲裁更具透明性，CAS《奥林匹克仲裁规则》规定仲裁裁决以公开为原则，以不公开为例外。因此，透明化使得CAS仲裁实践推动了世界体育的法治化进程[13]。总之，国际体育仲裁院与国际奥委会执行委员会共享宪章的解释权，前者属于准司法解释权，后者属于行政解释权（广义）。由于《奥林匹克宪章》仲裁条款存在，执行委员会的行政解释权（狭义行政解释和应用性法律解释）最终可能受到国际体育仲裁院的准司法审查。

4）行政解释与准司法解释的关系。

对于执法应用性解释，司法机关有广阔的审查空间。然而，争议较大的是狭义的行政解释与司法或准司法解释之间的关系。狭义的行政解释具有很强的专业性和技术性，司法或准司法机构在审查行政解释时应持何种态度？对此问题有两种截然不同的观点。一种观点认为，法院对于行政解释应当给予司法尊重，仅审查行政解释是否逾越、滥用裁量，而非用法院的标准取代行政标准。这种观点以美国谢弗林案判决为代表[14]。另一种观点认为，应当用法院独立的解释取代行政解释。两种观点各有支持者，体现了两种不同的理念[15]。但无论哪种观点都不排斥司法对行政解释的审查权。由于国际奥委会执行委员会允许难民代表队不代表任何国家的解释明显越权，因此按照上述两种观点都可以被国际体育仲裁院的准司法解释权所纠正。

3.2 难民代表队参赛属于宪章修改权的范畴

修改法律属于立法权的范畴，解释法律属于执法或司法的范畴。法律文本通常具有稳定性和高度抽象性，而社会生活形形色色且处于不断发展变化中，因此执法者或司法者在实施法律的过程中需要对法律文本进行解释，以明确相关概念的内涵和外延。法律解释是解决法律稳定性与社会发展变化之间矛盾的一种重要手段，解释的过程也使得法律不断丰富发展。有学者指出，国际体育仲裁院通过对有关体育组织章程、规则的解释在仲裁实践中促进了体育法的形成和发展[16]。

法律解释的创造性和忠实于法律文本的要求是一对永恒的矛盾。一方面，解释的创造性是不可避免的，因为要扼杀解释的创造性无疑是取消解释活动本身[17]。事实上，社会事实的变迁要求解释者通过创造性的解释回应社会中的新情况。例如，主权国家过去是、现在仍然是国际社会的基本单位。但历史上西方殖民主义和20世纪风起云涌的反殖民运动催生中国香港这样的地区，它们并非主权国家，但享有高度的自治权。国际奥委会将“国家奥委会”中的“国家”解释为包括主权国家和地区，这符合国际政治的現实，这样的解释是合理的。另一方面，解释也不能是任意的、武断的，更不能废弃立法。解释活动以不违背法的安定性为前提，法律文本的文义限定了解释者的创造空间[18]。还有学者指出，法治反对过度解释，无论是司法积极主义还是司法限制主义的解释方法都是反对过度解释的[19]。就《奥林匹克宪章》的解释而言，执行委员会和国际体育仲裁院进行解释活动的正当性在于宪章的授权，如果解释的结果严重背离宪章文本，那么解释也将失去正当性。正所谓皮之不存毛将焉附。国际奥委会大会甚至有权修改宪章，撤销对国际体育仲裁院授予的争端解决权。执行委员会作为执法机关，更应该遵守宪章的规定，其解释权也应该受到限制。

虽然解释权与修改权之间很难划出清晰的界限，但一个基本原则是解释不能实质性地废弃条文或彻底修改条文[20]。执行委员会将“运动员必须代表一个国家”解释为“运动员可以不代表任何国家”，实质上已经严重背离条文，得出跟条文完全相反的含义。虽然执行委员会在形式上进行的是行政解释，但它已经实质地修改了宪章，超越了自身的解释权，并已经侵犯了大会对宪章的修改权。

总的来说，目前国际奥委会在难民代表队参赛问题上的实践有违法治精神，这种“赤裸裸”地违背宪章的实践应当尽快得到纠正。如果国际奥委会大会认为修改宪章的时机成熟，那就应该尽快修改宪章，对运动员代表国家参赛作出例外规定。如果国际奥委会大会认为修改宪章的时机尚未成熟，那就保持文本现状，但应对执行委员会的越权解释进行监督和纠正。

3.3 奥林匹克善治要求规则透明、机构内部权力分工明确

现代奥林匹克运动正在经历危机，许多国家不愿申办奥运会[21]。这其中的原因是多方面的，除了成本收益的经济账之外，也不乏国际奥委会在组织管理方面的不足。任海[22]指出，国际奥委会屡次陷入困境或丑闻的原因之一是法治不足、人治色彩浓重。体育组织往往独立于政府部门和政治权威，这一方面有利于其自主发展，另一方面也容易导致体育组织内的专断和集权[23]。2014年，国际奥委会第127届大会通过的《奥林匹克2020议程》第27项原则重申并强调了善治原则的重要性，要求奥林匹克运动的所有组织接受和遵守《奥林匹克和体育运动善治基本通则》（Basic Universal Principles of Good Governance of the Olympic and Sports Movement，简称《基本通则》）。

法治是善治的重要一环。《基本通则》对体育组织规章透明度和内部权力制约的要求体现了法治原则。《基本通则》第2.2项要求，体育组织的所有规章，包括但不限于组织章程和其他程序性规章，都应该清楚、透明、公开并易于公众获取；规章应该是清晰的，能使公众理解，并具有可预测性；修改规章的程序也应该清楚、透明。第2.3项要求，体育组织内部机构的职权划分应该在章程中清楚地界定，并在必要时进行审议或调整。第2.6项进一步要求，诸如大会、执行机构、纪律委员会等不同机构之间的职责应该清楚地规定和划分。可见，国际奥委会所倡导的善治包含了法治原则，其中特别重要的是：体育组织的规章应该清楚、透明，并具有可预测性；组织内部权力划分明确，相互制约。此次里约奥运会允许难民代表队不代表任何国家参赛的安排暴露了国际奥委会在善治方面还存在一定不足，具体而言：此次安排破坏《奥林匹克宪章》的可预测性；执行委员会的决定侵犯了属于大会的修改宪章权。本研究非常赞同奥林匹克运动应该促进人权等美好价值，但是具体落实应该遵循善治的基本原则。

国际奥委会大会享有《奥林匹克宪章》修改权，国际奥委会执行委员会与国际体育仲裁院共享宪章的解释权。其中，执行委员会的解释权包括狭义的行政解释和执法应用性解释，国际体育仲裁院的解释权属于准司法解释。执行委员会的解释权（狭义行政解释和应用性法律解释）最终可能受到国际体育仲裁院的准司法审查。虽然解释活动可以有一定创造性，但是解释不能实质性地废弃条文或彻底修改条文。里约奥运会允许难民代表队不代表任何国家参赛的安排在很大程度上体现对人权美好价值的追求，但也暴露了国际奥委会在善治方面还存在不足。具体而言，此次安排破坏《奥林匹克宪章》的可预测性；执行委员会的决定侵犯了属于大会的修改宪章权。

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