当前利用外资新形势、新问题、新举措

祁欣 许诺

利用外资是我国对外开放基本国策和构建开放型经济新体制的重要内容。近年来，我国实际利用外资规模增长低于GDP和固定资产投资增速，外资占固定资产投资比重呈小幅下降态势，外资企业进出口规模占比呈下降态势，但外商投资在我国经济建设中仍占有重要地位，在推进供给侧结构性改革、实现经济发展方式转型、促进开放型经济发展等方面具有重要作用。2017年，我国实际使用外资金额1310.4亿美元，同比增长4%；新设立外商投资企业35652家，同比增长27.8%。当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，利用外资面临新形势新挑战，应客观认识和充分发挥外资作用，实现以高水平开放推动经济高质量发展。

一、利用外资新形势

受国际资本流动大趋势、各国对外资竞争加剧、国际产业布局调整等因素影响，我国吸引外资形势发生变化。同时，新常态下我国利用外资的环境发生很大变化，政府连续出台多个文件鼓励外商投資，对外资质量和结构也提出更高要求。

一是全球外国直接投资流量大幅下降，但未来国际资本流动大趋势仍将持续。根据联合国贸易和发展会议发布的《2018年世界投资报告》，2017年，全球外国直接投资（FDI）流量为1.43万亿美元，较上年同比下降23%，与全球GDP及贸易增长加快形成鲜明对比。这一方面归咎于一些国家投资保护主义盛行，跨境并购大幅下降22%的影响。另一方面是由于全球投资回报率下降，导致全球绿地投资额下降了14%。2018 年，全球跨国直接投资仍然面临一系列不确定因素，但投资规模有望恢复至1.8万亿美元左右。国际资本流动恢复性增长的大趋势对中国扩大吸引外资规模形成利好。

二是贸易与投资保护主义高涨，但未来FDI仍是各国争夺的对象。当前，逆全球化呼声高涨，贸易与投资保护主义迷雾笼罩，但各国对利用外资普遍实行“顺全球化”思潮，各国引资势头不减，特别是发达国家引资力度空前。发展中国家吸引FDI占全球的比重从2016年的36%升至2017年的47%。其中，亚洲重新成为全球吸引外资最多的地区，占比由2016年的25%升至2017年的33%。越南、菲律宾等国FDI流入规模都创下金融危机以来最高值。各国对外资的积极态度对中国扩大利用外资规模形成激烈竞争。

三是全球制造业绿地投资增长较快，数字经济巨头持续增长。制造业领域绿地投资对全球工业发展至关重要。2017年，全球制造业吸收外资绿地投资3380亿美元，同比增长14%，服务业为3620亿美元，同比下降25%，制造业与服务业吸收外资绿地投资规模差距进一步缩小。21世纪以来，数字经济全方位塑造全球经济新格局，从产业业态、研发与供应、生产模式、营销与分配、驱动模式和竞争格局等方面改变全球价值分工体系，促进实体经济向全球价值链高端跃进。中国是制造业大国，更是数字经济强国，制造业和数字经济利用外资的快速发展，有利于中国吸引更多外资，充分发挥外资作用。

四是中国国际分工和比较优势发生变化，形成吸引外资新要求、新优势。进入21世纪，中国经济发展进入新常态，开始了加速从传统工业化国家向新型工业化国家的转变，成为全球最大的工业国、制成品出口国、高技术产品出口国，在全球价值链中地位迈向中高端，劳动力、土地、融资等要素成本上升，已出现后工业化时代基本特征。未来，中国将继续调整和优化产业结构，促进产业集聚、提升国际竞争力，围绕重点行业转型升级和新一代信息技术、智能制造、新材料、生物医药等领域创新发展的重大共性需求，形成一批制造业创新中心。知识经济将成为我国的主要产业之一。同时，服务业是最大的新增就业产业，我国劳动生产水平不断提高，与美国的相对差距将加速缩小。劳动生产率提高有利于外资利用先进技术获得更高的利润空间，实现加速发展。这些新变化使传统加工贸易领域的外资在中国缺乏比较优势，却有利于吸引高质量、高技术、高附加值的外资向中国集聚。

五是中国制度环境不断优化，为吸引外资创造良好政策环境。为进一步积极利用外资，营造良好营商环境，中国政府于2016年10月起，将不涉及国家规定实施准入特别管理措施的外商投资企业设立及变更事项，由审批改为备案管理，实现了中国外商投资管理体制的重大变革。随后，又出台了一系列相关政策文件。并于2018年6月出台了《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》和《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》。同2017年《外商投资产业指导目录》相比，此次修订再次大幅放宽外资市场准入门槛，取消了飞机、汽车、船舶等领域外资准入限制，还在种业及金融、运输等服务业领域进一步开放。上述改革及文件的实施与发布充分体现了中国外资管理体制更加开放、灵活、高效的改革方向，对外资集聚中国是重大利好，对构建开放型经济新体制具有重大意义。

二、利用外资新问题

（一）政策模式：负面清单管理模式仍存在弊端

一是我国尚处于负面清单管理模式的初级阶段。目前，我国外商投资负面清单采取相对较为简单的列表模式，缺乏相关辅助解释，外资企业了解不符措施的具体信息和法律依据较为困难。相比其他国家或国际条约中外资准入特别管理措施，大多包括对政府层级和义务的解释说明，并对特别管理措施的内容列明法律依据。如NAFTA 中特别管理措施的编制要素就包括部门、产业分类编码、保留类别、政府层级（执行特别管理措施的政府层级）、法律根据等内容。我国的外商投资负面清单在结构、体例等方面尚存在一定改进空间。

二是负面清单管理模式实践中存在监管滞后问题。我国实施外商投资负面清单管理后，监管模式转为事中事后监管，但缺乏与之对应的监管措施。与未实施负面清单之前的事前审批监管模式相对比，事中事后监管所需要的人力、物力投入将更多。从目前负面清单具体实施情况看，我国对事中事后监管做出的规定还较为模糊、简单，负面清单所规定的不符措施存在较大解释空间，并未形成一套体系化监管模式。

（二）政策限制：市场开放度低仍是外资集中反映的问题

根据OECD在2018年5月公布的外商直接投资监管限制指数（FDI Regulatory Restrictiveness Index），中国该指数为0.316，高于OECD国家平均水平（0.066），也高于印度（0.212）、俄罗斯（0.182）、南非（0.055）等国。在渔业、电力、配电、运输、增值电信、媒体、广播、金融服务、医疗机构、银行、保险、其他金融服务、法律服务等领域外商直接投资监管限制指数较高。调查显示，超过50%的美国企业不看好中国政府进一步开放市场，仅35%的美国企业认为中国的投资环境正在改善。48%的欧洲企业认为与上年相比，2017年在中国的经营变得更加困难，46%的欧洲企业表示监管壁垒和受限的市场准入导致他们与商业机会失之交臂，受影响最大的行业为医药、法律服务和金融服务（包括保险业）。

同时，我国周边各国不断放宽政策限制，纷纷出台优惠政策吸引外资。印度尼西亞发布新版外商投资“负面清单”，放宽许多行业外商投资上限。泰国免除外资企业从事银行和保险某些业务许可证要求。文莱免除外资从事零售店、加油站等7大商业活动执照许可。菲律宾允许外资对保险调整公司、贷款公司、融资公司和投资公司100%控股。

（三）政策弊端：部分政策导致外资企业运营成本上升

外资企业普遍反映中国税费负担较重。劳动力成本增加（56%）是美国企业面临的仅次于“法律执行不一致”之后的第二大挑战。48%的欧洲企业表示在中国难以吸引到合适的人才。“员工工资上涨”（75.3%）、“竞争对手崛起（成本方面竞争）”（55.0%）、“采购成本上涨”（50.2%）位列日本企业2017年十大经营问题前三位。超过80%的日本企业认为成本上涨给业务活动带来负面影响。23%的美国企业表示已经或计划将产能从中国转移，其主要原因是成本的上升和监管环境的变化。马来西亚、印度、泰国、印度尼西亚和越南等国成为更适合低成本业务的目的地。

用工成本方面，中西部地区工人工资与东部省份相比并无明显差别，且企业社保负担比东部省份更重。加工制造类企业用工量较大，虽然工人工资不断上涨依然招工困难，需通过劳务公司招聘。每招一名员工，按招工需求淡旺季需支付劳务公司600—1000余元。

物流成本方面，不少外企反映，物流成本年涨幅近10%。特别是在中部地区，企业出口一般通过陆运或水运将货物运至上海港出境，但费用昂贵、时间较长，企业物流成本居高不下。

用能费用方面，企业按照国家政策要求实行“煤改气”，但部分县市目前尚未接通天然气管道，使用罐车运输天然气每立方米增加成本约0.2元。企业生产每天用气量较大，每天增加成本数千元。多数省份工业用电价格在0.6—0.8元/度。美国工业平均电价相当于0.45元/度。

企业资质延续方面，以高新技术企业为例，企业在2017年与国外公司合资前一直是国家高新技术企业。变为合资公司仅改变了股权结构，生产销售均未变化，却仅因更改名称就丧失了国家高新技术企业资质，需1年后方可重新申请。因申请时间为每年5—7月，其在2017年9月股改后错过2018年申报期，需2019年5月才能递交申请材料，两年无法享受优惠政策，增加企业运营成本。

企业融资方面，融资难问题是中小外资企业的共性问题。当前，银行等金融机构收紧贷款条件，如以前生产设备可按估价的40%进行抵押贷款，现在生产设备无法向银行抵押贷款；以前企业厂房和土地可按评估价格的70%进行抵押贷款，如今只能按50%。

（四）政策落实：部分政府服务不到位影响外资企业正常运营

尽管中国政府“放管服”改革持续推进，外资企业仍认为中国政策缺乏稳定性，无法落地，政出多门，监管透明度低，执行不一致，存在“玻璃门”，缺乏外资企业公平公正向政府申诉的渠道。调查显示，51%的欧洲企业认为与中国本土企业相比外资企业受到不平等待遇，主要集中在行政问题、市场准入和许可等方面；75%的美国企业感到外企在中国不如以往受欢迎。监管合规性首次成为在华美国企业面临的重大挑战之一。

政策缺乏协调，以银行业为例，银行监管机构部分政策缺乏协调，无法落地。如对于“电子银承”票据，人民银行与银监会的政策不一致，让企业不知如何处理。

政策落实不到位，国家征收进口环节增值税实行“即征即退”，但在落实中并不能做到“即征即退”，而是“先征后退”，“退”还需排队。

（五）政策环境：部分法律法规不完善是外资政策突出短板

外资企业普遍认为中国法律法规的规定和执行缺乏一致性。调查显示，欧盟商会将“模棱两可的法律法规”列为2018年中国最大的监管障碍。美国商会将“法律法规执行不一致、不清楚”（60%）列为企业在华五大商业挑战之首。这一问题自2012年（37%）以来被选比重持续提升，2012—2015年列五大商业挑战第二位，2016年（57%）升至第一位，2018年情况未见改善，比重继续上升。52%的美国企业认为在华知识产权泄露和数据安全威胁比其他地区更大。

法律规定方面，如《反不正当竞争法》规定了可能的违反商业贿赂条例的制裁办法，罚款范围从1万至20万元人民币增加到10万至200万人民币，在严重的情况下可以吊销营业执照。对于罚款或可能导致吊销执照的“严重情节”，缺乏进一步解释。这种“模棱两可的法律法规”使政府部门在执法方面有很大的酌处权，恐导致不同地区出现执法不一致。

知识产权保护方面，企业反映知识产权保护力度不足、难以起诉相关侵权行为是最大的挑战。在线售假问题严峻，电子商务平台中知识产权保护薄弱。

三、利用外资新举措

面对国内外形势的新变化，外资仍将是中国经济发展中不可或缺的重要组成部分。必须深入贯彻落实习近平总书记利用外资“三个不会变”重要指示精神，践行新发展理念，转变引资观念，以“一带一路”建设为统领，以供给侧结构性改革为主线，以有效防范风险为底线，立足中国经济发展需求，进一步放开外资领域限制，不断完善外商投资管理体制，降低企业经营负担，采取有效激励措施，营造法治化、国际化、便利化的营商环境，提升利用外资的质量和水平，以高水平开放推动高质量发展。

一是进一步放开各种制度限制。有序缩减和优化外商投资准入特别管理措施（负面清单），进一步扩大市场准入对外开放范围，重点推进放开外商投资意愿强、我国亟需发展的领域。清理外资领域隐性壁垒，督促各地区各部门推进落实准入后内外资企业公平待遇。深入推进自贸试验区、服务业扩大开放综合试点工作，打造吸引外资先行区和示范区。

二是进一步完善外资工作机制。提高各地对利用外资工作重要性和战略意义的认识，提高对开放工作重视程度，加强外资招商队伍建设，加大利用外资工作力度。以“单一窗口”建设为突破口，推进各部门改革进程，推进不同主管部门、不同地区之间系统对接、信息共享和协同管理，缩短办事时间。加强事中事后监管体系的系统性。进一步完善外商投资国家安全审查、反垄断审查机制。进一步加强部门协同监管，推进统一市场监管和综合执法模式。

三是持续推进“放管服”改革。下放“国际商事证明”“外国人居留体检证明”等相关办理权限至地市级，方便投资偏远地区的外资企业。提高海关通关系统稳定性，统一各地海关对保税仓库货物管理分类和税收规定。加强知识产权保护，加强海关监管力度。改善营商环境，规范劳务公司，协助解决企业“招工难、用工贵”等问题，降低企业运营成本。税务机关征收社保设置过渡期，仍执行劳动部门核定的基数，逐步实现缴费基数调整，同时进一步降低企业缴费比例和员工个人缴费比例，降低企业负担，增加员工收入。国家科技部门在企业内在条件不变情况下，能够通过有效途径，认定新合资企业原企业高新技术企业资质，减少企业额外运营成本。

四是鼓励外资向中西部地区转移。推行向中西部地区倾斜的减税降费政策，加大力度支持中西部基础设施建设，设立中西部地区高速公路、铁路、航空物流专项基金，降低物流成本。增强中西部地区在劳动力成本、土地、资源能源等方面的比较优势。在国际专家个人所得税减免、保险保障、科研创新支持等领域出台优于东部地区的政策。推动东部地区产业向中西部转移，在中西部地区形成若干集技术研发、整机生产、零部件及原材料配套、物流运输在内的产业链集群。

五是切实解决中小企業融资难题。创新融资渠道，实行更加灵活的融资政策，鼓励设立行业发展基金、企业资金池，探讨设立贷款利息浮动区间等多种方式，发展供应链金融服务，推出适合中小外资企业的信贷产品，切实降低企业融资成本。用好债券等直接融资渠道，有序推动创新创业债发展，稳妥发展高收益债券市场，为中小企业提供多样化的债券融资工具。

（祁欣，商务部国际贸易经济合作研究院产业国际化战略研究所副所长、副研究员。许诺，科技部科技评估中心副研究员）