优化外汇行政处罚执行的思考

【摘要】行政处罚执行是行政处罚具体内容的落实，是影响行政处罚实施效果的关键。与外汇行政处罚种类及适用情况相适应，外汇行政处罚执行以罚款处罚的执行为最主要内容，而警告、没收违法所得、责令停业整顿或吊销许可证等非罚款处罚执行较少。本文以基层外汇局行政处罚执行现状着眼，分析了基层外汇行政处罚执行工作面临的主要难点，并提出应当从加强执行方式研究、增强强制执行掌握与运用能力、完善内控建设及加大外汇政策宣传力度等方面提升处罚执行实效。

【关键词】外汇管理 行政处罚 执行效果

近年来，随着我国涉外经济日益活跃，外汇管理部门查处违法案件的力度也逐年加强，确保了外汇市场的正常秩序。以罚款为主的外汇行政处罚执行，毕竟只能体现经济部分的震慑力，如何全面提升外汇处罚的执行效能，仍是摆在基层外汇执法者面前的一道难题。

一、基层外汇行政处罚执行现状

（一）罚款处罚执行为主要执行内容，非罚款处罚执行较少

《中华人民共和国外汇管理条例》第七章法律责任规定的11条违规行为处罚条款中均涉及对违规行为处以罚款的规定，而该11条处罚条款中有7条规定了非罚款处罚，包括：警告、没收违法所得、责令停业、吊销许可证等种类。从基层外汇行政处罚实践看，罚款是最主要的处罚种类。

（二）罚款处罚执行的制度建设相对完善，效果较好

由于罚款处罚的执行是最常见的处罚执行内容，因而在制度上设置了罚缴分离、当场收缴、罚款直缴国库等原则和规定，还对罚款处罚的强制执行有了明确、操作性强的规定，从制度上保障了罚款处罚的执行的有效性。

（三）当事人自觉履行为主要执行方式，强制执行较少

从基层外汇管理局行政处罚执行实践来看，由于前期工作做得比较充分，行政相对人已清楚了解不履行行政处罚的后果，因此自主履行行政处罚决定率高，而强制执行较少。

（四）外汇行政处罚执行个体效果较好，社会效果有待提升

从外汇行政处罚对象再犯率的角度来考察，基层外汇局行政处罚执行的个体效果较好，因再次违反外汇管理规定而受处罚的几率较低。但从整体角度观察，外汇行政处罚对社会主体的震慑力有待加强。

二、外汇行政处罚执行难点

（一）对非罚款处罚执行的制度规定及理论研究不足

根据行政处罚过罚相当及处罚与教育相结合的原则，应依据案件情况有效适用各种处罚种类以达到行政处罚目的。但目前，非罰款处罚的执行方式、程序的规定及研究仍相当薄弱。一是非罚款处罚的执行制度，在我国法律规范中没有受到应有的重视。《行政处罚法》、《行政强制法》及外汇局内控制度中都没有明确的关于非罚款处罚的执行规定，远未达到制度规定标准化、规范化和精细化的要求。二是对非罚款处罚执行方式的理论研究，也处在较粗浅的阶段。例如责令停止相关业务的处罚，在行政处罚决定书送达以后，是主要靠当事人自觉履行停办相关业务，还是由行政机关通过向社会公示以到达停止业务的效果，值得商榷。另外，对于非罚款处罚可否申请法院强制执行以及应采取何种强制执行方式，在法院执行实务当中也存在一定争议{1}。

（二）外汇局有权自主实施的强制执行措施较少

现行外汇执法中行政强制执行的权限直接来源于《行政处罚法》第五十一条：当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：一是到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；二是根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；三是申请人民法院强制执行。由于外汇局没有自主查封、扣押涉案财物的权限，因而外汇局能自主实施的行政强制执行方式为对到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。而实施加处罚款后，当事人仍不履行的，仅能申请人民法院强制执行。

（三）对申请法院强制执行掌握运用不足

基层外汇行政处罚结案率、执行率高而强制执行适用较少，一方面是执法人员惩罚与教育相结合，使外汇违规当事人主动悔错，履行相应处罚；另一方面，也存在个别机构抱有“不结不立、不能收到罚款不立”的错误执法思想，对于不能顺利结案或不能顺利收缴罚款的案件以各种名义不予立案以换取高结案率及罚款收缴率。由于基层外汇执法人员对强制执行制度认识不深，因而未能充分发挥申请法院强制执行这一制度的应有效果。

（四）外汇行政执法权威与社会震慑力有待提升

一是外汇政策法规的宣传普及工作相对滞后，社会公众对于外汇管理政策及外汇局行使行政监管及行政执法职权的认知稍显薄弱。二是外汇违规行为处罚执行效果的宣传力度有待加强。目前，外汇局对违规行为处罚执行的社会披露及宣传途径较为有限，导致了社会公众对外汇违规行为及其法律后果的认知度不高。

三、相关建议

（一）加强对非罚款处罚执行方式研究，有效执行外汇行政处罚内容

一是认真研究各非罚款处罚的有效执行方式，并以制度形式落实相应的执行措施予以保障。如对非法经营外汇业务活动的责令停止经营，建议可以采取刊登公告、张贴通告、告示等产生实效的措施予以执行。二是建议外汇局总结外汇行政处罚执行的难点，积极向行政立法部门反映目前行政处罚执行制度不足的问题，从立法层面推动行政处罚执行规范化、标准化、精细化。

（二）增加外汇局自主强制执行权限，强化执行措施

建议在《外汇管理条例》中确立外汇局在对有证据证明可能转移、隐匿违法资金等涉案财产或者隐匿、伪造、毁损重要证据的，对相关涉案证据及财产可以自主查封扣押权限。从而使得外汇局在行政处罚执行过程中对当事人不自觉履行罚款义务时，可采取将相应的查封扣押财物依法拍卖抵缴罚款的强制执行措施。

（三）增强对强制执行掌握运用能力，确保外汇执法有效开展

一是增强外汇执法人员强制执行理论与实践的学习培训。一方面，加强执法人员对外汇行政执法目的与结案率、罚款收缴率的正确理解，严格依照相关法律法规及内控制度的规定开展外汇行政执法工作。另一方面，提高执法人员有效运用申请法院强制执行方式的能力。对外汇执法人员开展强制执行理论与实践专题培训，同时加强与人民法院执行部门的业务交流，确保执法人员有效运用申请法院强制执行的保障方式。二是完善外汇局内控制度，内化《行政强制法》关于强制执行要求。《行政强制法》对强制执行提出了新的要求，建议将执行过程中实施中止执行、终止执行的情形及对执行中或者执行完毕后实施执行回转的问题等予以明确细化。

（四）增加宣传渠道，提升外汇行政执法的社会影响力

一是增加外汇局直接宣传沟通渠道。通过举办现场咨询活动、设立电子咨询平台等方式增加社会主体接触外汇管理机构的渠道。二是加强通过金融机构进行外汇政策法规的宣传力度。通过要求涉汇金融机构严格依法合规开展外汇业务，对办理外汇业务的主体进行合规意识的宣传教育。三是加强利用大众传播媒介宣传外汇执法成果。通过大众传播媒介加大宣传打击外汇违法犯罪成果，宣传外汇违规行为的法律后果，警示社会主体自觉遵守外汇管理政策法规。

注释

{1}参见邓爱萍：关于环保部门责令停产停业等处罚措施是否具有可执行性的探讨，载《山东审判》，第23卷总第179期，2007年第6期。

作者简介：黎应扬（1977-），男，广东南海人，供职于中国人民银行高明支行行长。endprint