我国社会保障建设的对策研究

袁微　高杨　高元志

“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段，也是让全体人民在共建共享中有更多获得感并朝着共同富裕方向稳步前进的关键时期。社会保障作为共享发展成果的基本途径与制度保障，无疑应扮演更加重要的角色。加快健全我国社会保障体系，并使之沿着更加公平、更有效率、更可持续的方向走向成熟、定型的发展新阶段，是“十三五”时期经济社会发展的一项重要任务。

科学认识我国社会保障制度

社会保障制度的内涵

社会保障是国家通过立法并依法采取必要的行政手段，对国民收入进行再分配，对暂时或永久丧失劳动能力，或因其他各种原因面临生活困难或生存风险的社会成员提供必要的、基本的、经济的保障制度以及相关措施。我国的社会保障主要包括：社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置等。其中社会保险是社会保障体系中最重要的组成成分，是应对社会风险，发挥社会保障共济性的重要途径。

社会保障的主要功能

社会保障制度是现代国家一项重要的社会经济制度，关乎民生改善和社会公平正义，是实现基本公共服务均等化，营造安定有序的生活环境，推进和谐社会建设的重要保障。其作用有以下几点：

社会保障是收入分配的调节器。社会保障制度的建立和实施，就是通过再分配，削高垫低，适当缩小各阶层社会成员之间的收入差距，避免贫富悬殊，使社会成员的基本生活得到保障，使社会分配趋于公平。社会保障作为重要的反贫困手段，通过社会保险、社会救助等政策使贫困者的收入增高、能力提升，以改善其贫困状况，最终达到社会稳定、调控收入分配的目的。

社会保障是社会发展的稳定器。社会保障通常被称为社会的安全网或社会减震器，国家建立覆盖城乡居民的社会保障体系，就是保障城乡居民在年老、失业、患病、工伤、生育时的基本生活和基本医疗需求，使无收入、低收入以及遭受各种意外灾害的城乡居民有可以依靠的生活来源，保障他们的基本生存需要，消除社会成员的不安全感并缓解社会矛盾。

社会保障是经济社会发展的推进器。完善的社会保障制度是经济社会发展的“推进器”，一方面可以改善人们的消费预期和消费结构，刺激消费需求，拉动经济增长；另一方面，完善的社会保障制度可以促进劳动力在全社会范围内自由流动，使人力资源得到合理配置。同时，社会保障基金的长期积累和投资运营，可以壮大资本市场，从而促进经济发展。

我国社会保障制度的发展状况

我国社会保障制度建设取得的成就

经过长期努力，特别是“十二五”时期的攻坚克难，我国社会保障体系有了长足发展，制度体系日趋健全，体制改革持续推进，保障人群迅速增加，待遇水平不断提高，为全面建成小康社会打下了坚实的基础。

制度体系日趋健全。“十二五”时期，全面建立城镇居民养老保险制度、全民医疗保险制度、城乡居民大病保险制度、疾病应急救助制度、临时救助制度、养老服务补贴制度，涵盖各类群体、针对各类基本需求的社会保障制度体系已基本形成。

體制改革深入推进。机关事业单位养老保险制度改革破冰，不同性质单位基本制度安排的“双轨制”问题正在解决。整合城镇居民医保和新农合，建立统一的城乡居民基本医疗保险。居民大病保险全面推开，省内异地就医结算逐步实现，建筑业职工参加工伤保险办法出台，全民参保登记计划启动。

保障人群持续增加。截至2016年底，全国参加基本养老保险人数达88777万人，同比增加2943万人，基本实现老有所养。职工医保、城镇居民医保和新农合覆盖人数超过13亿人，排除重复参保等情形，覆盖率超过95%，基本实现全民医保，社会保障制度的受益人群在不断增加。

待遇水平明显提高。全国企业退休人员月均基本养老金从2012年的1686元增加到2016年的2362元，年均增长8.8%。今年按平均5.5%的水平继续上调养老金，企业退休人员基本养老金将实现13连增。城乡居民基本医疗保险补助标准从2012年的240元提高到2016年的420元，今年继续提高到450元。大病保险覆盖城乡居民超过10亿人，政策规定的支付比例不低于50%。

我国社会保障制度面临的挑战

我国社会保障制度建设成就举世瞩目，但毕竟建立时间较短，还存在不少矛盾和问题，特别是面对新形势、新要求，深化改革和加快发展的任务依然繁重。

经济增速放缓。从外部环境看，当前和今后一个时期，我国经济社会形势将发生明显改变。进入新常态，我国经济从高速增长转入中高速增长，财政收入以及社会保险基金收入增速会相应下滑且幅度可能会更大，这与满足日益增长的社会保障资金刚性需求之间的矛盾会越来越大。

社会保障扩面缴费难度增加。经济下行、淘汰落后产能对社会保险工作的影响还是很大的，当前，我国正在大力推进“三去一降一补”为主要任务的供给侧结构性改革，钢铁、煤炭、水泥等过剩行业的减产将进一步增加社保缴费的难度。与此同时，私营企业参保意识薄弱，不重视参保，甚至通过各种途径规避社会保险缴费，加之大量灵活就业人员，工作流动性大，参保缴费的积极性不高，这些因素都给社会保障的扩面和缴费工作增添不小的难度。

人口老龄化形势严峻。由于我国老龄人口基数大，发展快，城镇离退休职工的迅速扩增和不断提升的养老保障水平，使得我国社保基金收支平衡的压力前所未有。其次，无论是从养老和医疗保障水平来看，还是从老龄产业发展、社会保障制度建设等方面来看，我们都尚未做好妥善的应对之策。目前，我国养老保障、医疗保障水平较低，也尚未形成体系健全、多层次、多元化的养老服务产业格局。

制度条块分割。由于制度分割，经济发展不平衡等方面的原因，我国社会保障制度在待遇模式和待遇水平上呈现出不均等现象。如城乡分割导致城乡社会保障待遇差距明显，企业与机关事业单位养老保险制度模式的区别，造成养老待遇水平的不公。加之地区发展不平衡带来的保障差距等都在一定程度上使收入分配差距呈现扩大趋势，社会保障调节收入分配的压力更加繁重。endprint

社保统筹层次较低。当前，我国社会保障制度统筹层次低、跨地区转续困难成为制约劳动力流动的主要因素。我国目前较低统筹层次的社会保险制度不仅影响着社会保险制度本身的发展和完善，也不适应当前改革开放和经济社会发展的要求，主要表现：一是缴费水平偏高，影响社会保险的覆盖面；二是影响社会保险调剂功能的发挥，加剧地区间不平衡；三是社会保险关系难以转移接续，阻碍劳动力自由流动。

推动我国社会保障制度改革的重要举措

“十三五”时期，我国社会保障制度仍面临着城乡发展不平衡、覆盖范围窄、统筹层次低、制度不完善等诸多问题。因此，社会保障制度体系有待进一步完善，以实现更加公平和可持续发展，推动形成有中国特色的、适度普惠型的社会主义福利社会。

大力促进城乡社会保障统筹发展

城乡社会保障制度统筹发展的重点是尽快建立和完善农村社会保障制度，应坚持城乡并重、相互协调的发展思路，要将城乡社会保障制度作为一个有机整体，进行合理、科学的规划设计，以助于城乡社会保障制度的有效衔接。

统筹考虑农民工、被征地农民等特殊群体的社会保障问题，妥善灵活的解决他们的社会保障问题，例如：加快城镇化建设，农民工市民化等举措，使他们加快融入城市，享有城镇居民的基本公共服务。

加快推进养老保险制度改革

完善养老保险个人账户。完善职工养老保险个人账户制度。建立透明易懂的收付制度，加强个人缴费与待遇水平之间的联系，健全多缴多得激励机制。合理调整个人账户养老金计发月数，改进个人账户记账利率办法。加快推进机关事业单位工作人员养老保险制度的改革。

实现基础养老金全国统筹，稳步推进养老保险关系转移接续。实现基础养老金全国统筹，厘清中央与地方政府的责任，进一步统一规范养老保险制度，实现养老保险关系在全国范围内顺畅转移接续，更好地发挥要老保险的统筹调剂能力，更好地体现制度的公平性。

增强基金收支的可持续能力。丰富社会保险基金收入来源渠道，拓宽社会保险基金投资渠道。积极稳妥推进基金的市场化、多元化、专业化投资运营，实现基金保值增值。逐步提高国有资本收益上缴公共财政比例，划转部分国有资本充实社保基金，健全基金监管体制。

综合考虑我国人口结构、就业结构变化趋势和社会保障可持续发展要求，实施全民参保计划，基本实现法定人员全覆盖；出台渐进式延迟退休年龄政策，在广泛论证和积极宣传的基础上，逐步推行弹性退休政策。

建立养老金正常调整机制。统筹考虑机关事业单位、企业和城乡居民的基本养老金调整，逐步建立统筹各类人群的基本养老金调整機制。要充分考虑到经济社会的发展水平、社会平均工资、物价变动等因素的影响，尽量保证养老金的购买力水平不降低。

建立多层次的养老保险体系。进一步扩充养老保险增收范畴，积极稳妥推进养老基金市场化、多元化、专业化投资运营，实现基金的保值增值。加快发展补充养老保险，完善企业年金和职业年金，以税收优惠方式鼓励职工参加储蓄性养老保险，推动建立多层次的养老保险体系。

大力推进医疗保险制度改革

整合城乡居民基本医疗保险制度。整合城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗两项制度，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度，实现城乡居民公平享有基本医疗保险权益、促进社会公平正义。建立完善多方筹资机制，不断提高城乡居民医疗保险的筹资水平，逐步缩小与城镇职工基本医疗保险的待遇差距，最终在国民医疗保险制度的框架下实现制度的全面整合和统一。

逐步提高医保统筹层次。解决异地就医问题，不仅仅在于建立结算平台，实现全民医保信息数据共享，还在于大力提高基本医保统筹层次，推进医疗保险制度变革，加快整合城乡一体化的基本医疗保险制度。在新的制度安排下，如何把握好异地就医管理与费用结算的关系，把握好就医地管理和参保地管理的关系，确保异地就医工作高效顺畅和平稳安全，化解地方政府、社保部门和参保人之间的利益冲突，才是问题的关键。

鼓励发展补充医疗保险和商业健康保险。积极鼓励发展企业和个人共同负担的补充医疗保险以及个人投保的商业健康保险，建立多层次医疗保障体系。在落实对基本医疗保险、补充医疗保险税收优惠政策的基础上，完善个人购买商业健康保险的个人所得税税前扣除优惠政策。

加快推进社会救助和社会福利体系建设

统筹社会救助体系建设。整体规划救助体系建设，推进政策归并与制度整合。加强社会救助与社会福利、社会保险制度之间的有效衔接，形成政策合力，实行扶贫政策和低保政策有效衔接，对贫困人口应保尽保。清理规范低保捆绑项目，继续完善低保标准制定和调整办法，加强救助对象动态管理，建立跨部门、多层次的救助申请家庭经济状况核对机制，提高救助瞄准率。

健全特殊群体的服务保障制度。积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业，更好满足老年人特殊的服务保障需求。健全农村留守儿童、妇女、老年人关爱服务体系，重点围绕留守人员的基本生活保障、教育、就业、卫生健康、思想情感等方面实施有效的关爱服务。健全残疾人权益保障制度，大力营造尊重残疾人的良好社会氛围，让残疾人平等享有各种社会权益。健全困境儿童分类保障制度，完善工作机制和监管机制，加强政策制度创新和服务体系建设。endprint