肯尼迪政府时期民防政策初探

张岩

[摘要]民防作为一种民事防御手段，是为了保护本国家的公民免受军事打击而修建的。核武器的运用不仅加速了第二次世界大战的结束，也为民防赋予了新的内容。肯尼迪总统上台后，推行积极的民防政策，对美国民防计划的发展具有重要意义。

[关键词]肯尼迪政府；民防政策；掩体

[中图分类号]D52 [文献标识码]A [文章编号]1671-5918（2017）02-0071-02

doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2017.02.033 [本刊网址]http：∥www.hbxb.net

二战后，美国政府对现代意义上的民防政策有所发展。杜鲁门政府与艾森豪威尔政府虽然都采取了一些措施推动了民防的发展，但却态度消极。肯尼迪总统人驻白宫后，美国民防政策一改前两任政府的消极态度，主张大力建设民防掩体设施，政府出资修建公共掩体设施，鼓励个人修建，积极储备民防急救食物药品等等，成为冷战早期民防发展的顶峰时期。

一、肯尼迪政府时期民防政策确立的国际背景

冷战开始后，美苏积极扩大自己的队伍，通过建立北约、华约军事同盟形式划分世界格局，在欧洲主要围绕德国和柏林问题进行对峙。1958年11月27日赫鲁晓夫向美英法三国发出照会，要求三国在六个月内撤出西柏林，结束对西柏林的占领。美国将其视为“最后通牒”，以赫鲁晓夫发表照会为起点的第二次柏林危机爆发。

苏联的“最后通牒”遭到三国的一致反对，艾森豪威尔还强调了西柏林作为东西方冷战“前沿阵地”的重要性。赫鲁晓夫要求将柏林变为非军事化的自由城市也是因为这一原因，西柏林人民的生活水平和生活质量要高于民主德国人民，因而吸引了大量民主德国人通过西柏林逃往联邦德国。

为了阻止民主德国民众外逃，也为了回应美国政府的强硬态度，1961年8月13日民主德国沿着东西柏林分界线架起铁丝网，后又筑起水泥墙，将第二次柏林危机推向高潮。美国就修建柏林墙事件表示强烈不满，东西方对此展开激烈的争论，并进行密集的军事演习。美国还动用坦克等军事武装试图拆除柏林的一个哨所，苏军也毫不示弱，同样出动坦克与美军对峙，双方都保持克制，苏联先行撤回坦克，美国也将坦克撤回驻地，这次危机才算平息。美苏坦克的对峙虽然没有将冷战发展为热战，但东西方的对峙并没有因此而停止，国际形势依然严峻。

古巴导弹危机是美苏对峙中最接近核战争的一次危机。卡斯特罗推翻古巴亲美政权，成立古巴共和国，废除美国在古巴的特权。美国对古巴革命的胜利反应强烈，训练古巴在美的流亡分子并派遣雇佣军在猪湾登陆，用武力推翻卡斯特罗政权。猪湾入侵不仅失败了，还拉近了苏联与古巴的距离。苏联向古巴提供核武器和技术人员，苏联向古巴提供的中程弹道导弹足可以袭击到美国华盛顿。美国对此表示强烈不满，要求苏联立即撤走在古巴的所有导弹，并对古巴进行海上封锁，核查一切进入古巴的船只和其他运输工具。美国与苏联在加勒比海对峙，双方领导人都十分谨慎，都尽量克制保持冷靜避免发生核战争，最终苏联船只掉头驶离加勒比海，美苏双方通过谈判协商，苏联撤走在古巴的所有核武器，古巴导弹危机才得以结束。

美苏之间不仅加速划分势力范围，还希望通过掌握更新式的核武器及运载工具来压制对方，使自己处于优势地位。基于此，美苏之间展开了激烈的军备竞赛，特别是核军备竞赛，全世界人民处于核恐慌之中。

二、艾森豪威尔政府时期民防政策的疏漏

1953年1月，艾森豪威尔入驻白宫，开始一种新的民防模式。由“大规模疏散”代替杜鲁门政府和米拉德·考德威尔联邦民防局局长倡导的“隐藏”民防政策。艾森豪威尔政府采取消极的民防政策，表面上支持，实际上推动不足。

艾森豪威尔总统多次表示“民防工作对于我们的国家生活至关重要”，但他与杜鲁门总统一样，都认为推行一项巨大明显的民防项目并不是非做不可的，艾森豪威尔总统的1954年财政拨款请求就体现了这一观点。杜鲁门总统“关于1954年遗留的财政预算是1.5亿美元，他列举了‘可能成为敌人袭击的主攻目标的191个城市需要完成空中预警系统的需要，”而艾森豪威尔总统“缩减这项预算为1.25亿美元”，艾森豪威尔总统将民防部分削减的预算投入到进攻性武器的研制当中，艾森豪威尔的军事风格充分运用到他的政治生活中，他认为能给敢袭击美国的对手以报复性回击比掩体设施更加实用。

1953年2月20日艾森豪威尔总统任命瓦尔·E·彼得森接任联邦民防局局长，主持民防项目的发展。联邦民防局最初的职责是保护民众不受炸弹及炸弹爆炸引发的火灾等二次灾害的伤害，而核试验下核弹的试爆产生的原子尘、辐射等扩散广，大规模疏散政策不能确保民众不受影响。1954年3月1日，美国试爆第一科代号“BRAVO”氢弹，美国民众第一次真正认识到“原子尘”，这件事引发了美国民众的忧虑。为了降低民众忧虑，继续执行大规模疏散政策，彼得森弱化辐射物的影响，通过海报电影等宣传手段掩饰其危害性。联邦民防局的这一做法非但没有因此平息民众的恐慌，反而引发了民众对政府控制力的质疑。

为了缓解民防局的紧张现状，艾森豪威尔总统决定重组民防机构。总统关于民防的权力增大，并把联邦民防局和防御动员办公室合并为一个机构即民防动员办公室。虽然重组了机构，但新机构的实际作用与联邦民防局没太大差别。彼得森的继任者里奥·霍格虽然将民防政策由大规模疏散政策向原子尘掩体方向转变，但中心思想与彼得森无异，里奥·霍格运用了多种办法希望提升民众对民防政策的关注但由于缺乏长远规划、政策变动频繁，依然没能得到民众的支持，最终辞职。1960年的民防政策已经死气沉沉，肯尼迪入驻白宫后便开始着手让民防计划重获生机。

三、肯尼迪政府民防政策的确立

在第35届总统大选中，民主党约翰·菲茨杰拉德·肯尼迪击败共和党理查德·米尔豪斯·尼克松入驻白宫。由于国际局势复杂多变，肯尼迪总统上台后，主张实施积极的民防政策。肯尼迪总统上任后，首先任命弗兰克·埃利斯接任里奥·霍格出任民防动员办公室主任，埃利斯是肯尼迪总统民防政策的追随者。

改组民防动员办公室是肯尼迪总统早期民防政策的重要举措。在给国会的特别咨文中已经表明要将民防责任移交给国防部长麦克纳马拉，原来的民防动员办公室重组为应急规划办公室，主要负责给总统提建议，从事远程规划。

1961年7月20日，肯尼迪总统正式签署10952号行政命令，重新分配民防权利。在此命令中，肯尼迪总统将民防动员办公室的职责大多转给国防部，并规定了国防部长新增的责任，同时也提出了原民防动员办公室主任之后的责任。国防部长的责任包括：制定防辐射掩体计划；制定化学，生物和放射性战防御计划；提供必要的预警或向联邦军事和民事机构、州政府官员和平民发警报；有关通讯的所有职责，包括预警网络，监测报告，以确保当局与掩体之间的通信联系；帮助联邦政府和州政府向受袭地区提供紧急援助，指挥交通和疏散民众等；向联邦政府和地方政府的提供保护和应急作战能力，使其在突发情况下能继续正常工作；以民防为出发点，制定财政捐款计划。

经过改组，国防部成为承载民防政策发展的最主要部门。它不仅要负责掩体的规划与修建，还要完善艾森豪威尔政府遗留下的预警体系。责任繁多庞杂，为更好的执行此命令，国防部创设一个新机构——民防办公室，肯尼迪总统任命斯图尔特·皮特曼为民防办公室主任。

这一命令将民防机构做了调整，人员也进行重新分配。将民防动员办公室由一个数百人组成的庞大机构改组为只剩一个主任和几个辅助人员的小办事机构，主要负责给总统提建议并协助总统制定总体民防政策等。9月22日，肯尼迪总统批准了“将民防动员办公室更名为应急规划办公室”的法案。同日，在“关于签署应急规划办公室相关法案的总统说明”中，总统再次强调了应急规划办公室的职责，肯尼迪总统认为：“应急规划办公室的这些职责对我们的生存至关重要，国家安全需要每个应急预案都有构思健全和行之有效的规划。”

肯尼迪总统通过此行政命令，重新划分民防责任，调整民防权力，加强了总统对民防权力的控制。原民防动员办公室用于民防的设备、人员以及资金都转交到国防部，这种将民防项目分配到国防部的举措充分证明了肯尼迪总统对民防发展的重视，10952号行政命令的出台也标志着肯尼迪政府民防政策的正式确立。以上种种都使得肯尼迪政府的民防政策较艾森豪威尔政府焕然一新。endprint