行政公益诉讼诉前程序刍议

张婧宜 曾桂芳

华北理工大学人文法律学院，河北 唐山 063000

一、行政公益诉讼诉前程序概述

2015年7月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，[1]使行政公益诉讼开始有据可循。2017年6月27日决定在《行政诉讼法》第25条增加一款作为第四款，赋予检察机关提起行政诉讼的权力，铺开了行政公益诉讼的局面。与此同时，还规定了检察机关在提起行政诉讼之前，“应当向行政机关提出检察建议督促其依法履行职责”可见行政公益诉讼诉前程序指的是检察机关在提起行政公益诉讼之前对行政机关不作为或乱作为而影响公共利益的行为先行通过检察建议的方式督促行政机关纠正违法行为或依法履行职责。由此可见，行政公益诉讼的诉前程序主要内容为检察机关对行政机关的监督建议。

二、行政公益诉讼诉前程序性质

(一)前置性

在新修订的《行政诉讼法》第25条第四款的条款表述中，使用了“应当”一词。“应当”是在命令性条款中使用的词语，而命令性条款则要求相关的主体必须为一定行为。由此可以看出，检察机关在提起行政公益诉讼之前，必须先向行政机关提出检察建议，即提起公益诉讼必须先启动诉前程序，由此可见，诉前程序在整个诉讼中具有必经性和前置性。

(二)独立性

诉前程序不依附于诉讼程序而存在，其自身具有独立性。在检查机关提起行政公益诉讼前，要先建议、督促行政机关改正违法行为或履行职责。诉前程序以这样一种柔和的对行政机关监督的方式，一方面是对行政权行使的一种尊重，另一方面促使行政机关提出检察建议，督促有关行政机关依法履行职责的程序。[2]以不通过诉讼的方式解决行政机关不作为和乱作为的问题，达到了和诉讼同样的效果。因此，行政公益诉讼诉前程序可以以其自身的功能化解纠纷，而不必经诉讼程序，具有独立性。

(三)限权性

行政公益诉讼的诉前程序是检察院行使监督权的一种新型方式。作为公共利益的代表，检察院在掌握权力的同时也需要依法履行职责。倘若赋予检察院直接启动诉讼程序而无需经过其他步骤，将可能导致权力滥用或权力怠于行使，进而造成制度资源的浪费。[3]而诉前程序的设立，不仅是检察机关对行政机关的一种监督，也是通过行政机关自身纠错的方式，对检察机关监督权的一种牵制和限制。因此，法定诉前程序对检察机关来说是一种限制权利的程序，因此其亦具有限权性。

三、行政公益诉讼诉前程序价值

(一)提供了对公共利益多元化救济途径

行政机关依法履行对社会的治理责任，而行政机关一些乱作为或不作为常常会致使公共利益受损。行政公益诉讼的出台弥补了这个缺陷，拓展了在行政诉讼框架制度下加强对行政机关违法行为司法监督的空间，弥补了对公共利益进行司法救济的空白。[4]而行政公益诉讼的诉前程序以检察院对行政机关提出检察建议的方式，行政机关自查、自省、自己改正问题，这种方式则为解决行政机关不作为或乱作为提供了新思路。

(二)节约成本、提高效率

讼是一项耗时耗力的活动。而行政公益诉讼的案件大多数为侵犯公共利益或者国家利益的案件。对于此类案件，若耗时过长，会大量的耗费国家财力、物力、人力资源。诉前程序以行政机关自我纠错为主，且行政机关职能范围内具有行政专长，能够快速、专业的反映到问题所在、并及时改正，可起到节约成本、提高效率的作用，且更有利于纠正错误。

(三)提高行政机关自我纠错的积极性

从权利的划分来看，在诉前程序中是监督权与行政权之间的关系；而在行政诉讼程序中则变为司法权与行政权的对抗。在诉前程序中，是由检察机关的建议而启动的一种行政机关主动进行自我纠错的程序。进入司法程序后，司法机关对案件展开调查、作出判决，行政机关被动履行判决。从行政机关自身利益角度看来讲，主动改正违法行为、履行职责更有利于其自身职能的发挥。因此，相比较之下，诉前程序有利于调动行政机关自我纠错的积极性，提高行政效率和行政质量。

(四)维护行政机关与检察机关之间的和谐

在诉讼过程中，两造势必会出现针锋相对的局面。这种状态容易造成检察机关和行政机关之间的冲突和矛盾。而诉前程序以检察机关柔和的建议，行政机关自我纠错为主，有利于维护双方的和谐关系。