美国财政支持农业科技创新的机制及启示

郭冬泉

为进一步加强我国财政支持农业科技创新，笔者曾跟随农业和财政等有关部门领导赴美国进行短暂调研访问，先后走访了美国农业部、国家食品与农业研究所、新泽西州罗格斯大学，了解美国开展财政支持农业科技创新的情况，与相关单位项目官员、专家和学者进行了深入交流，初步了解了美国财政支持农业科技项目的管理机制。

一、美国财政支持农业科技创新机制

为更好促进农业科技创新，美国通过财政项目支持，建立了一套包括对财政项目的专业审核管理机构、专业研究推广机构和多种特色资助计划的支持体系，既保证了农业科技创新能力的整体提升，也有利于专注重点领域进行集中突破。

（一）专业审核管理机构

美国农业部依据美国《2008食品、保护与能源法案》，于2009年10月8日成立了国家食品与农业研究所（The National Institute of Food and Agriculture，以下简称“NIFA”），下设生产及可持续发展部门，生物能源、气候和环境部门，食品安全和营养部门，以及青少年、家庭和社区部门。NIFA致力提高农业研究、教育和技术推广能力，解决农业中存在的富有挑战性的问题。NIFA不直接进行研究，主要的职责是对申请财政资金的机构进行资质审查，并组建评审专家组对项目进行可行性、商业化潜力等全面审核，美国所有州的大学、学院都可以申请。审核通过的项目由美国财政部直接拨付资金，并由NIFA开展对项目进度、资金使用的后续监督工作。

（二）专业研究推广机构

1862年林肯总统签署《莫里尔法案》，以每位议员3万英亩的标准赠与各州公共土地，将租售这些土地的收入建立永久基金，在本州内资助和维持至少一所与教授农业和机械工艺有关的学院，赠地大学（Land-grant Universities）由此诞生。目前，美国共有112所具有“赠地身份”的院校，其中1862年成立57所，1890年成立19所，1994年成立36所。赠地大学成为各州农业科研体系的主要力量，为本地农业和农村地区的发展提供了有力的人才、技术和治理支持。每个赠地大学都有自己的试验中心，负责本州范围内的研究推广工作，将学术研究的成果用于本州社区，可以说赠地大学奠定了美国农业科技创新和推广应用体系的基础。

笔者访问的罗格斯大学（Rutgers University），是1862年成立的首批赠地大学，已有150多年历史。新泽西州每个县都设有农业研究管理站，罗格斯大学对这些管理站进行技术指导、培训，再由管理站直接帮助农民。据介绍，罗格斯大学每年接受的NIFA拨款包括研究性和教育性两类：研究性拨款关注农业教育研究方面，教育性拨款目的在于培养新生力量和年轻人。研究性拨款对于农业每个领域的发展创新都非常重要，如食品质量监测创新研究方面，只有NIFA提供拨款，而没有其他资金来源支持。新进入研究领域的人员申请项目时会面临较多困难和挑战，不如资深研究人员申请的成功率高，因此在项目设置时应充分考虑年轻人的需求，专为青年学者设立一些项目。此外，NIFA等各种项目经费的使用相对灵活，除科研支出外，还可用于学校的基础设施建设和支付研究人员医疗费，同时还可以支付研究人员2个月的工资（大学一般只支付10个月工资，剩余2个月工资需要通过做项目获得）。

（三）特色资助计划

1.美国农业部小微企业创新研究计划。NIFA是美国农业部小微企业创新研究计划（Small Business Innovative Research，以下简称“SBIR”）项目的主管部门，SBIR从实施以来，资助了数千小微企业研究和发展项目，主要聚焦在农业、农村医疗和环保项目上，目标是促进农业技术创新以及商业化。已有投资项目包括废弃木材处理、有机肥生产、生猪疫苗制造、风能发电等。SBIR在拨款前需要进行评估，包括商业潜力评估、市场评估，都是在保密状态下进行的。按照小微企业成长路线的不同阶段，SBIR分三个阶段向通过评估的企业提供资助：阶段1，可行性研究阶段。在这一阶段主要帮助受资助企业进行基础研究，确立技术构想和商业预期，本阶段资助金额最高可达10万美元，为期半年。只有通过阶段1验收的项目才具备参与竞争阶段2的资格。阶段2，产品定型阶段。本阶段周期通常为两年，资助力度可达75万美元，资金主要用于支持更深入的研究与发展活动，以及研究这些成果的商业化价值。阶段3，产品推广和商业化阶段。SBIR一般不再对进入产品推广和商业化阶段的企业进行资助。本阶段受资助企业往往从原资助机构的政府采购计划、私人投资或资本市场寻找资金。

2.环境保护创新拨款计划。美国农业部国家自然资源保护局环境保护创新拨款计划（Conservation Innovation Grants Program，以下简称“CIG”），于2002年被美国农场法案授权实施，旨在加速环保创新技术的研发和应用，吸引联邦政府投资向环境保护与提升以及农业生产倾斜，并注重技术的转让应用。GIG资金来源于环境质量激励计划（Environmental Quality Incentives Program），每年平均金额2000万美元，至2016年底共资助了678个项目，资助金额合计2.37亿美元。CIG的申请者必须是非联邦政府机构，可以是州政府、高校研究机构以及非盈利组织、小微企业和个人等，项目实施地限定在美国50个州和加勒比、太平洋岛以及华盛顿。对单个项目，联邦最多提供200万美元资金，要求申请者提供占比至少50%的项目成本资金。CIG分五个阶段：计划公告，提案筛选，协议签订，项目实施，技术转让。CIG项目实施期限最长3年，每半年提交一次报告，在项目结束90天后提供总结报告，在实施过程中有相关技术部门及时进行评估并提供技术指导。2013年，更是专门成立了国家技术综合利用小组委员会（National Technology Integration Subcommittee），评价CIG项目成果，加速技术转让流程。

二、对我国财政支持农业科技创新的启示

从总体来看，美国财政支持农业科技创新的机制与我国存在较强相似性，主要都是通过特定项目进行专项支持。具体到实施层面，美国的一些做法值得我国借鉴。

一是设立专业项目管理机构。NIFA作为一个专门的项目管理机构，能较好地保持独立性，其所拥有的专家队伍使NIFA具有很高的专业水准，通过专家团队管理财政项目，提升了项目科学管理水平。目前，我国财政部为推进政府和社会资本合作（PPP），专门成立了PPP中心，负责相关项目的评审、管理和宣传等具体工作，取得了较好效果。我们考虑，农业系统可以借鉴上述做法，在重点领域成立专门的、更加专业的管理机构进行管理，一方面保持独立性和专业性，另一方面改变政府部门直接管理具体项目的情况。

二是持续加大政府支持力度。赠地大学体系为美国独有，对推动农业科技创新起到了重要推动作用。在现有条件下，我国不可能去建赠地大学，但可以借鉴赠地大学的理念，提高对农业科技创新的重视程度，通过中央财政进行多种制度安排，不断加大对农业科研的投入。

三是建立财政资金使用的激励机制。美国大学的基建、工资和科研经费均来自项目资金，有利于对科技创新能力强的大学进行正向激励，以科技创新获得的项目资金提升学校建设和职工待遇，进而带动科技创新能力的进一步增强。此外，还可以参照SBIR的做法，考虑对项目分阶段拨款。这样的拨付方式有利于提升财政资金使用的灵活性和效率，对进度符合预期的项目才予以持续的支持，减少财政资金浪费。

四是健全支持青年研究人员的制度。在争取项目的竞争中，资格老、有经验的前辈较年轻教师更容易获得机会，挫伤了年轻教师的积极性。我国在这方面已经走在了前面，财政部印发的《中央级公益性科研院所基本科研业务费专项资金管理办法》规定，科研院所基本科研经业务费中支持40岁以下青年科研人员牵头负责科研工作的比例，一般不得低于年度预算的30%。可以说，我国已初步建立了支持保护青年研究人员的制度，下一步要积极完善，保障农业科技创新的可持续。