检察机关提起公益诉讼若干问题探讨

王圆圆

海南政法职业学院，海南 海口 571100

《民事诉讼法》第55条规定，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起包括污染环境、侵犯众多消费者权益之公共利益的公益诉讼，但是对于何为法律规定的机关目前未有法律或司法解释予以明确界定。然而，在现行《民事诉讼法》、《环境保护法》出台之前，就有检察机关提起环境公益诉讼等方面的尝试。全国人大常委会根据地方积累下来的有关经验，授权我国13个省市试点由检察机关提起公益诉讼。最高人民检察院为此制定试点方案，试点工作到今年7月已经届满。试点期间检察机关提起公益诉讼的案件在试点期间大幅增加，但试点方案对检察机关提起公益诉讼的规定十分笼统，涉及具体提起公益诉讼程序的内容仅短短200余字。因此，检察机关提起公益诉讼在操作层面仍缺乏详细的制度指引，在实践中对于检察机关提起公益诉讼主体是否合适、检察机关参与公益诉讼的身份定位等问题仍存在一定的争议。笔者谨以此文抛砖引玉，就人民检察院作为公益诉讼起诉主体的理论与现实进行总结和检视，从而提出完善该项制度的建设性意见。

一、检察机关提起公益诉讼的理论基础

检察机关提起公益诉讼在我国现行法律法规中缺乏依据，又与传统的“实体当事人”等传统理论相悖，其提起公益诉讼需要与时俱进引入有关理论作为支撑。

国家干预理论——与“公众参与”相得益彰。随着法治国家建设的进一步完善，公众的法治素质和意识以及通过法律途径表达诉求的积极性日益提升。公益诉讼已然成为社会各方利益群体表达其主张和诉求的有效平台，其在具有法律工具意义的同时又蕴含着重要的政治价值。①但单纯依靠公众参与不可能有效解决公共利益问题，公众参与缺乏直接的利益动因且公民个人或部分社会组织从组织结构、技术支持、权威性等方面都可能存在缺陷，同时因为诉讼费用等经济原因公民个人和部分社会组织没有足够的力量应对涉及面广、耗时长的公益诉讼。“国家干预理论”强调国家在涉及环境、不特定多数人利益的公共性问题时，具有积极的管理义务和职责，国家机关要充分运用其经济、政策、技术等各方面的优势代表公众维护公共权益，检察机关提起公益诉讼即为国家干预原则在通过法律手段维护公共利益方面的典型范例。笔者认为，公众参与和国家干预并不矛盾，两者相得益彰，相辅相成，共同构筑多维保护公共利益的格局。

诉讼信托理论——破解“直接利害关系人”对原告主体资格的限制。依传统的诉讼理论的理解，原告与被告之间应当存在直接的利害关系，而人民检察院则不可能作为任何公共环境事件或行为的直接受害者或受益者，其作为环境公益诉讼的起诉主体与传统的诉讼理论相违背。诉讼信托理论的引入能够有效破解对检察机关原告主体资格的限制。信托者，顾名思义：以信为基，以利相托。通常在信托的法律语境中，存在三方即委托方、受托方、受益方。以此作为理论范式来论证人民检察院提起公益诉讼之正当性即为：检察院以公共利益的化身出现，基于社会契约为社会公众所托，以己之名，行服务公众、谋公众之利之诉讼。

二、检察院作为公益诉讼起诉主体的域外经验

检察机关作为公益诉讼之起诉主体我国有之，凡英美法系诸国亦或大陆法诸国甚至第三世界一些国家皆以此为通例。

美国——联邦司法部提起公益诉讼。众所周知，美利坚合众国是没有像我国一样单独设立检察机构的，其司法部的职能较中国广泛的多，其中之一就是将检察院职能下辖之中，正所谓美国的“大司法部”。美国法典已经明文规定，司法部可以在存在因垄断行为等损害联邦利益的行为时以公共利益代表参与诉讼。在联邦环境保护署采取了民事司法措施后行为人仍然未履行相应义务的，联邦司法部可以代替联邦坏境保护署提起诉讼。从而借助司法威慑力促使被诉人与政府达成调解协议或者要求法院作出禁令救济或民事罚金判决。②

英国——总检察长提起公益诉讼。在英国提起公益诉讼的主体只能是总检察长，总检察长可代表国王自行提起阻却影响公共利益不当行为的诉讼或对可能存在侵害公共利益之虞的行政行为进行司法审查，亦可在接到公民或社团提出的关涉公益之举告之后，以己之名行诉讼之权。

德国、法国——检察机关提起公益诉讼。德国、法国作为典型的大陆法系国家，其民法典、民事诉讼法典均规定了检察机关可以作为公共利益的代表对重大环境污染、消费者权益等可能影响公共利益或对公共秩序产生损害的案件提起诉讼。

此外，俄罗斯、中国澳门、巴西等国家和地区的法律均赋予检察机关提起公益诉讼的权利，上述皆可引以为鉴。

三、检察机关提起公益诉讼实践中的几个问题

(一)检察机关提起公益诉讼的必要性

根据检察机关提起公益诉讼的试点实践，检察机关提起公益诉讼十分必要，2015年7月试点开始至2017年3月底人民法院受理检察机关提起民事公益诉讼案件34件、行政公益诉讼案件460件，审结67件，受理和审结案件数量均有大幅增长。③检察机关提起公益诉讼较其他社会组织提起公益诉讼有如下优势：一是检察机关有专业的团队和相关的职权，具有天然的技术优势，有利于克服公益诉讼举证难等难题；二是检察机关可以在一定程度上克服地方保护主义，检察机关从其规格、级别上讲高于同级政府各部门，其职能又相对独立，因此较一般的社会组织及政府部门而言其抗御地方保护干扰的能力要强。同时各地也通过体制创新，进一步克服地方保护主义。以笔者所在的海南省为例，虽然海南不在此次试点范围内，但是该省法院环境资源审判已经实现了全省范围跨区提级集中管辖，相应的公安机关移送审查起诉、检察机关提起公诉也按照跨区域提级集中管辖的方式进行，上述改革旨在打破固有的行政管辖格局和地方利益格局促进环境资源审判公正，今后检察机关提起公益诉讼即可循此路径。

(二)检察机关在公益诉讼中的职能定位

关于检察机关在公益诉讼中的职能定位有特殊原告说、公诉人说、公益代表说等多种观点。笔者更倾向于“公益代表说”，因为基于诉讼信托理论，检察机关是受社会公众之托为社会公益以原告之名提起诉讼的，检察机关就是公共利益的代表或曰代理人。最高人民检察院制定的检察机关提起公益诉讼试点方案中明确规定“检察机关在提起公益诉讼之前，应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼。法律规定的机关或者有关组织应当在收到督促或者支持起诉意见书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。”④前述规定的意图非常明确：检察院应当在提起公益诉讼时有所担当，但不能过度参与。检察机关是法律监督机关，但在公益诉讼中也追求胜诉结果，应与另一方当时人平等视之。如果在公益诉讼中过多以法律监督机关身份出现，难免造成诉讼双方权利失衡。从目前正在进行的监察委改革中我们不难发现，检察机关的法律监督职能被进一步弱化，其主司公诉和公益代表诉讼的权力轮廓已经日益清晰，将检察机关职务犯罪自侦权从其剥离，从一定意义上正是为了避免检察机关在公诉中仍以法律监督为名将达摩克里斯之剑高悬裁判者头顶从而影响到裁判公允。因此，在检察机关提起公益诉讼改革中应顺势而为，不能过多强调其法律监督职能。

(三)检察机关提起公益诉讼应采用何种立法方式规范

目前，全国人大常委会在试点地区的《授权决定》及最高人民检察院的《试点方案》对检察机关提起公益诉讼的规定不够详尽，且不属于高位阶立法，其权威性不足。试点结束后如何将试点工作体系化、制度化、规范化是此项试点收官之笔和成果固化的重要内容。笔者认为，对检察机关提起公益诉讼相关规范的立法应遵循循序渐进的原则。鉴于各地检察机关提起公益诉讼的实践经验尚不够充足，且相关配套制度也未充分建立，可先行总结试点地区的成功经验对制度进行细化，以前述细化的方案为蓝本比照司法体制改革推进范式将试点范围扩大到全国范围，在总结实践中正反两个方面的经验后，采用最高法院和最高检察院联合发布司法解释的方式对改革成果予以固化，并适时在行政诉讼法、民事诉讼法修改时将检察机关提起公益诉讼的规范化程序规定在基本法律中予以确立。

四、完善检察机关提起公益诉讼配套制度的几点建议

环境公益诉讼的推进需要各方力量的整合凝聚，需要各类配套制度的完善，就目前而言笔者认为以下三项配套制度的建立尤为重要。

(一)建立公益诉讼专家库暨专家法律援助制度

鉴于公益诉讼特别是环境公益诉讼取证难、技术性强，而检察机关无法同时具备各类专业人才的现实情况。要尽快建立专业种类齐全的公益诉讼专家库，并可以效仿律师行业的法律援助制度实行公益诉讼专家援助制度，对专家的基本费用可由公益诉讼基金予以支付。通过建立上述配套制度为检察机关提起公益诉讼提供有力的技术支持。

(二)试行环境资源修复性司法

要不断拓展环境资源司法方式，可在推进环境公益诉讼中试行环境资源修复性司法，即可以在判令被告人承担赔偿责任或行政责任的同时，限定其在一定时间内补植树木从事环境公益劳动等生态行为，达到恢复良好生态环境这一环境公益诉讼的终极目标。

(三)建立公益诉讼协调联动机制

公益诉讼往往涉及面广、影响力大，从调取证据、损害认定等多个方面具有专业技术性强的特点，同时检察机关提起公益诉讼也可能遭遇执行难，这将对环境公益诉讼产生极为不利的社会影响。为了实现公益诉讼维护社会公共利益的目标，检察机关、法院、环保、国土、水利、海洋、工商、工信等部门应当建立互联互通、信息共享相互协作的联动机制，提升公益诉讼司法效率和司法公信力，实现公共利益多主体全方位立体保护的效果。

[ 注 释 ]

①[美]诺内特，塞尔兹尼克.转变中的法律与社会——迈向回应型法[M].张志铭译.北京：中国政法大学出版社，1994：107.

②徐卉.通向社会正义之路：公益诉讼理论研究[M].北京：法律出版社，2009.

③魏文超，刘小飞，孙茜.检察机关提起公益诉讼试点工作若干问题的思考[J].人民司法，2017，5(13)：19.

④检察机关提起公益诉讼试点方案[EB/OL].www.spp.gov.cn.