中小学学生欺凌治理的学校责任问题研究

孙月茹

宁夏大学政法学院，宁夏 银川 750021

2016是学生欺凌问题研究中的关键一年，先后出台的专项治理通知，和九部门指导意见均为学生欺凌防治工作做出了重要贡献。通知指出校园欺凌治理中学校治理是关键，并对学校治理提出了阶段性目标和要求。而指导意见中“学生欺凌和暴力”的新提法，指出学生欺凌是发生在学生与学生之间的欺凌行为。不能否认，学生欺凌的研究已相对成熟。但实践中，欺凌行为依旧屡禁不止，手段层出不穷，究竟是学生时代对英雄主义的错误理解，还是立法不足造成的体制与现实失衡？学校究竟应如何发挥作用？纵观现有学校责任的研究，一是学生伤害事故中的学校责任，二是学生欺凌中学校的民事侵权责任，但二者均将学校责任理解为狭义的法律责任。而本文拟从学校责任限缩的现实困境角度分析，将学校责任做广义理解，已探求学生欺凌治理的新出路。

一、学校责任现状

学生欺凌问题的出现，各方均有不可推卸的责任，中包括行为人责任、家庭责任、学校责任和社会责任等几个方面。一旦欺凌行为发生，首先追究的是行为人责任，可以从刑事、行政管理、民事责任等予以追究，而学校法律责任理论上也可如此，但首先从刑事责任角度，学生欺凌是发生在学生与学生之间的欺凌行为，不同于基于学校设施管理失职的学生伤害事故和师源型校园暴力，其次从民事侵权责任角度而言，很少有受害人根据侵权责任法规定追究学校的过错责任。再次从行政法律责任的角度，学校行政法律责任源于教育法、义务教育法及未成年人保护法等规定，对学生负有管理与保护的义务，但如何追责，谁来追责，仍亟待解决。因此学校责任在落实过程中，便不像理论推演那么顺利。

二、学校法律责任落实的问题与原因

(一)问题

首先容易存在责任等与损害结果的误区，学校责任，概念范围大于学校法律责任，从学校法律责任入手，会出现了一个矛盾点。根据侵权责任法，行为、过错、实害结果与因果关系是承担责任的前提，是不是意味着在没有造成实害结果的情况下学校就可以坐享太平盛世？在实践中尚未造成严重后果的时，学校、家长均抱以多一事不如少一事的态度。如某学生因不堪忍受同宿舍欺负、侮辱，跟学校反映无果，留下两封绝命书服毒身亡一案，这就是把学校责任等同于学校法律责任的代价。因而造成实践中没有实害结果便将欺凌行为看做同学矛盾而无从处理与问责的局面。

其次，治理重点偏移。将学校责任狭义理解，往往造成学校把重点放到如何避免法律责任上，而对如何更好的避免欺凌行为发生也即承担起真正的学校责任，不加思考。甘肃女生6分钟被打38记耳光一案，学校思考的是如何降低影响，而非如何治理与纠正。

再次，造成实践中学校规避责任。校园欺凌难以被发现，不仅具有隐蔽性，还具有长期性和反复性，学校发现欺凌行为因未发生严重后果而瞒报，如日本瞒报少年因不堪忍受学生欺凌自杀案。而瞒报问题恰恰关系学生欺凌事件的根源治理。由于立法短板和行为责任衔接不到位、碍于学校考核等因素，截流的处理方式，问题并没有真正解决，简单说教式处理将学校责任视为空中楼阁，同时将学校法律责任视为虚拟囹圄。

第四，将学校责任狭义理解会造成监督救济困难。从监督角度而言，没有管理过失，教育行政部门、司法机关对于学生欺凌行为介入权有限，学生家长意识不足，也不能很好的对学生欺凌治理起到监督作用，内部监督更是流于形式。从救济时间上看，学校救济不及时，出了问题才重视，往往错过最佳治理时间；从救济途径来说，司法救济成本太高，民事侵权损害赔偿的救济方式又难以落实，行政救济更凸显出救济途径的障碍。

(二)存在的原因

1.意识层面：学校忽视事前预防、宣传工作

学校前期预防工作、及法律意识、维权意识和法律知识宣传不到位，造成学生及家长对欺凌行为不够重视，并将责任与法律责任糅为一体。不同于学生伤害事故，侵权主体不同，学生欺凌是实施欺凌行为的学生，学校仅对管理过失的行为承担与过错相适应的补充责任。而学生伤害事故，既包括校舍的安全管理又包括组织活动过程中的损害，是学校管理失职而直接造成的损害。对于向后者请求损害赔偿，情理上更便于当事人接受，所以前者更容易被忽略。

2.制度层面：尚不具备学校责任落实的基础条件

《加强中小学生欺凌综合治理方案》(以下简称方案)虽从教育行政部门的视角提出了具体的职能分工、整治措施和处罚办法，但仍有以下问题。首先，方案落实缺乏学校配合，各学校在反欺凌委员会建设、心理咨询室效用、学校反欺凌治理机制和学生申诉救济机制建设上，仍未发力。其次，欺凌行为手段方式层出，现有责任仍停留在承担什么责任上，对于如何担责，在何种范围内担责，仍未说明。对被害学生权利保护，难以坐实。

3.操作层面：行为与责任的衔接失衡

面对错综复杂的欺凌手段，单一的侵权责任已无法满足问题解决需要。对不同欺凌行为，学校层面应采取分类分级的责任承担方式，而现阶段欺凌行为多样化与责任单一的尴尬局面，难以在实践中操作。其次，学校在制度建设上未推进，造成实践中对于学校未履行规定职责的行为，惩戒力度不足。

4.监督救济层面：不良风气源于监督失重

学生欺凌话题一直被视为学校“禁区”，而学校在实践中也常采取报喜不报忧的态度。如果不从根源上解决学校成绩考核机制，则很难杜绝学校瞒报、谎报等规避责任的现象。其次，从监督的主体角度，学生与家长的监督作用乏力，基于学生与学校教育行政管理法律关系，二者是不平衡的权力与权利关系上。

5.救济层面：学校救济手段息事宁人

现阶段，学生欺凌行为多发于隐蔽的学生生活中，加之受害人不敢说、不愿说，学校一般难以发现。此外，学生欺凌还存在长期性反复性的特点，孤立、侮辱、索要零花钱等看似“小打小闹”的行为，却往往容易被忽视。而现存学校救济，出发点在于将事情“压下来”，救济始终呈现出滞后性的特点。

三、学校责任机制构建路径

学生欺凌综合治理中学校应发挥关键作用，如果只着眼于让学校承担法律后果，只会使其在治理过程中变得蹑手蹑脚。因此，应重视学校责任，从学生欺凌事前预防教育责任，到事中干预处理责任，事后救济责任与管理过失所对应的法律责任，实现早发现、早干预、早救济，结合《方案》要求，将学校责任落实。笔者认为，应从以下几个方面入手：

(一)加强学生欺凌的教育预防

首先，学生教育预防为根本。充分利用安全教育课堂、思想政治课堂、课余时间加强反欺凌法制教育，通过板报、画报、辩论、演讲等多种形式，从意识上远离学生欺凌。其次，发挥好纽带作用，通过家访、家长会、微信群等动员家长积极参与反校园欺凌教育，同时把好学校关和家庭关。其三，充分发挥学生组织、共青团在反欺凌宣传中作用。

第二，教师教育是保障。通过培训使教师认识到问题的严重性，以便及时有效的对同学之间的蓄意伤害行为及时劝诱与制止，对学生反映的情况及时处理，必要时向学有关部门反映，借助心理咨询和违纪处分，进行疏导教育。值班人员及时排查，加强日常管理，留意小团体和携带器具的学生。

第三，构建科学公正的反欺凌委员会。针对学生欺凌行为既能做到准确定性、准确处理，又能做到有效预防，合理干预。根据方案要求，应建立由学生家长、校长、教职工代表、学生代表、心理教师和校外专家人士等组成的委员会，已达到公平科学处理的目的。

(二)建立学生欺凌事中干预制度

一是制定学生欺凌事件认定与处理办法。责任落实须严格按照程序，针对不断变化和不同发展程度的欺凌案件，明确认定条件，细化治理手段，方案中依据情节分为几个幅度处理。与此同时，对学校自行处理的案件应进行责任分类，以防止再犯。有学者将学生欺凌分为直接欺凌、间接欺凌，有学者将其分为身体欺凌、语言欺凌、关系欺凌、网络欺凌、性欺凌等。笔者认为，采取身体、物质、精神的分类能更好区分所要承担的责任。

二是建立学生欺凌当事人档案。建立行为人档案，不仅有利于产生教育威慑，防止学生再犯，而且便于以此对再犯学生认定情节幅度。对受害学生建立帮扶档案，详细记录受害学生思想精神变化状态，同时有助于监督有关部门及时对受害学生进行情感关怀。

(三)推进全面监督与有效救济相结合的长效机制

首先改革学校成绩考核办法。根据《方案》要求，将欺凌的综合治理作为考评内容，强化校长责任，增强有关责任人的责任意识。在此基础上，笔者认为以往对此羞于提及，应建立内部自查奖励机制，使学校愿意自己说出来，自己解决掉，通过自律自查，提升学校处理的积极性。

其次，畅通申诉渠道。申诉既是学生及家长的监督渠道，也是受害人救济渠道。《方案》指出对学校处理意见异议的，确需复查由县级教育行政部门组织复审小组15日内完成。笔者认为，还应根据《普通高校学生管理规定》，对事实、定性、法律和程序等内容进行详细的认定。同时，笔者认为，对于学校处理结果有违公平原则或明显不合理的情况，除及时修正，还应将其记录在案，纳入学校政绩考评。

另外，明确学校法律责任。对学校责任作广义理解，并不排斥对法律责任的细化与完善。并非所有的欺凌案件学校均需承担责任，也并非全部都承担侵权责任。因此在实践中，应不断总结案件的共性和特殊性，根据欺凌行为中责任的大小分级分类进行规制。

四、结语

学校在学生欺凌治理中应发挥凝聚作用，只有事前、事中、事后建立起全方位保障，才能逐步推进学校治理的有效性。同时，学校又具有纽带作用，只有从学生、家庭、学校和社会多角度的参与，才能保障学生欺凌治理的有效开展。因此，对于学校责任，我们应该放宽视野，既不盲目追求制度覆盖面，也不拘泥于冰山一角。笔者也希望能在今后的学习中，不断深入对这一问题的研究。

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