房地产中介欺诈行为的法律规制

谢泽宜

华南师范大学法学院，广东 广州 510006

一、房地产中介欺诈问题现状

(一)房地产中介欺诈行为发展现状

改革开放以来，房地产市场步入飞速发展时代，所谓“安居乐业”，在中国人的传统观念之中，有一套属于自己的房子是生活稳定的象征。而随着国家开始严控房地产市场，新建商品房热度下降，取而代之的是二手房交易量的不断增长。房地产中介，正是在二手房交易之中提供居间服务的地位举足轻重的角色。

在这种情形下，房地产中介的服务诚信将影响到房地产交易的规模、效率和公平程度，并将对买卖双方的利益维护产生直接影响，然而目前，我国房地产中介在执业信誉、执业水平、执业管理等诸多方面都为人所诟病。我国住房和城乡建设部副部长曾在采访中表示，群众对房地产中介机构和中介人员服务质量和水平普遍不满意。

总结来说，我国房地产中介欺诈行为主要可以分为下列散布虚假房源以招徕客源、虚报价格以侵占差价、隐瞒经营主体资质、隐瞒从业人员真实素质、隐瞒房屋真实信息、订立霸王条款、不合理收取佣金及其他费用等。

(二)房地产中介欺诈行为管制措施

为了规制房地产中介机构，维护房地产市场交易秩序，国家也有出台一系列法律法规，并采取了许多行政措施。同时，为了促进房地产中介行业的发展，行业内也自觉就存在的问题进行了反思，并采取了一系列改进行动。

1.立法管制

我国法律层面上，对于规范房屋买卖领域的居间活动，主要依靠《合同法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》。《合同法》第二十三章为“居间合同”的章节，并对居间合同的定义、居间人的义务、居间报酬的支付作出了规定。与此同时，《合同法》第四十条也对格式合同作了规制，这就给了消费者遇到霸王条款时维权的依据。除此之外，2007年《中华人民共和国城市房地产管理法》也对房地产中介服务机构的经营范围、经营资质、房地产中介从业人员的准入条件作了规定。其中，第五十八条规定了设立房地产中介服务机构应当向工商行政管理部门申请设立登记，领取营业执照后，方可开业。①但是值得一提的是，第五十九条仅仅规定了对房地产价格评估人员的资格认证制度，②对于经纪人员并没有作任何规定。

2.行政管制

除了国家法律，各行政部门也通过制定、发布各种行政规章来遏制房地产中介的欺诈失信行为。

1996年《城市房地产中介服务管理规定》发布，2001年《建设部关于修改<城市房地产中介服务管理规定>的决定》从房地产中介机构的经营资格、有关从业人员的资格准入和禁止性规定、以及相关监督和惩罚措施等方面，就治理房地产中介服务乱象作出了比较全面的规定。③

1995年《经纪人管理办法》第六条规定规定了经纪资格证制度，第十七条和十八条规定了经纪人的义务和禁止性行为，第十九至第二十二条规定了经纪人的法律责任。2004年新《经纪人管理办法》去除了原办法有关经纪资格证制度的规定，第五条规定了工商行政管理机关对经纪人的监督管理责任，第十九条规定了工商行政管理机关对经纪人的监督检查责任以及经纪人接受、配合监督检查的义务，并且，第二十条还创新规定了经纪人及经纪职业人员的档案公示制度。

2011年《房地产经纪管理办法》第五条赋予了县级以上人民政府建设(房地产)主管部门、价格主管部门、人力资源和社会保障主管部门对房地产经纪活动的监督和管理权力。第九条规定了我国施行房地产经纪人员职业资格制度，纳入全国专业技术人员职业资格制度统一规划和管理。第十一条规定了房地产经纪机构及其分支机构具有营业执照并在房地产主管部门备案。2016年《住房城乡建设部、国家发展改革委、人力资源社会保障部关于修改<房地产经纪管理办法>的决定》完善了房地产经纪人资格考试制度，该办法的施行，对于规范房地产经纪活动、保护房地产经纪活动当事人合法权益，促进房地产经纪行业健康发展，起到了积极作用。

2016年全国两会上，住建部将整顿中介市场秩序作为楼市管理的“两大主题”之一；6月，国务院发布的《加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》；与此同时，住建部通报7起房地产中介机构和从业人员违法违规典型案例，并拟完善中介机构从业人员信用档案制度并建立失信惩戒机制。7月底，七部委发布实施《加强房地产中介管理促进行业健康发展的意见》。10月，住建部公布45家违法违规开发企业和中介机构名单。

除了国家行政部门积极采取行动，各地行政部门也纷纷响应，制定地方规章，严厉打击中介机构违法违规行为，整顿房地产市场秩序。2013年北京宣布对房地产经纪行业违法经营行为进行专项整治。深圳相继发布《深圳市房地产行业诚信档案管理办法》、《深圳市房地产开发行业诚信评价规则》。2016年深圳市房地产行业诚信公示系统上线运行，通过房地产行业诚信公示系统网站或房地产信息系统，可查询企业诚信状态、基本资料、良好行为和不良行为、违规曝光等内容④2017年《广州市房地产中介信用管理暂行规定》，规定了包括信用档案建立、信用信息征集、公示和使用等信用管理制度。

3.行业管制

面对房地产中介行业暴露出的种种问题和民众的批评之声，行业内部的人员也进行了诚信反思。

2009年，数十家房产中介公司的管理者共同发布《中国房产中介诚信宣言》⑤2016年6月16日上午，中国房地产估价师与房地产经纪人学会和9家房地产中介机构在北京发起诚信服务承诺活动，针对消费者反映强烈的问题，郑重作出十大承诺，包括：发布真实房源信息，从业人员实名服务，服务项目明码标价，不侵占挪用交易资金，不哄抬房价，不炒买炒卖房地产，不违规提供金融服务，不泄露客户信息，及时处理投诉纠纷，营造行业良好环境。

二、房地产中介欺诈问题发展原因

(一)信息不对称

中介与购房者之间严重的信息不对称，是导致中介欺诈肆无忌惮的首要原因。购房者对于业主的产权信息、预期价位、房屋情况、中介机构的工作人员的真实资质都缺乏信息获取渠道，而中介机构作为房地产市场上有组织、规模化提供营销服务的组织，几乎在房地产租售信息上掌握了垄断渠道，因此，房地产中介机构便可以通过隐瞒房产信息、价格、资质等等交易关键信息来从购房者手中攫取利益。

(二)法律不完善

《合同法》中有关居间合同的法条只有四条，足以见居间合同地位之低，《合同法》中仅仅规定了居间方的告知义务，但是对于告知的范围也没有明确的界定。司法实践中，到底做到何种程度才算履行了告知义务，也经常成为一个争议焦点。《城市房地产管理法》规定了房地产中介行业的经营范围和经营资质，但并没有对中介机构的权利、义务、责任等进行调整规范，且并没有建立经纪人员资格准入制度。

行政规章方面，《城市房地产中介服务管理规定》和《经纪人管理办法》相继于2010年和2016年废止之后，《房地产经纪管理办法》就成为我国现有唯一一部专门调整房地产中介领域行为规范的部门规章。该办法虽然赋予了县级以上人民政府各部门的监督和管理权力，但对于如何将监督权和执法权相结合却没有明确规定，而且对应的惩罚措施较弱，难以起到震慑作用。

总体而言，我国对于规范房地产买卖领域的居间活动的法律法规很少，多是行政性规范，立法层级较低，因此普遍存在法律效力较低、法律体系不系统、可操作性弱、震慑效果弱的问题，仍不足以解决现阶段房地产中介行业的种种失信问题。

(三)政府监管困难

根据《房地产经纪管理办法》(以下简称“办法”)第五条规定，县级以上人民政府建设(房地产)主管部门、价格主管部门、人力资源和社会保障主管部门均有权利对房地产经纪活动进行监督和管理。这形成了行政管理部门多头管理的现象，行政管理部门对待监管责任相互推诿，各自为政，不仅极大的浪费了行政资源，也使得监管体系形同虚设。

此外，监督管理部门没有执法权或者执法权分散、混乱，也是阻碍监管执行的一大难题。《办法》第十一条规定：“房地产经纪机构及其分支机构应当领取营业执照，并在人民政府建设(房地产)主管部门备案。”但在实际执行过程中，房地产经纪管理部门和工商管理部门两者职能交叉，各自执法依据不同，各行其政，并没有形成统一的资质管理格局。一些在经纪管理部门没有取得资质的公司，工商部门照样发给营业执照，这些公司一旦发生问题，经纪管理部门对其无从处罚。工商执照与资质审核相脱离，“市场准入”和公平竞争就成了一句空话，房地产经纪管理部门有责无权，处于一种极为尴尬的境地。总结而言，监管主体不明确，监管权力不匹配，监管力度不到位的“三不”现象大大削弱了政府管理部门对房地产中介交易市场的监管效果。

(四)协会有心无力

行业协会是行业实行行业服务和自律管理的重要团体，现在不少城市都设立了房地产经纪行业协会或者房地产中介行业协会，用以规范本市房地产中介服务行为。但是实践中，这些行业协会面临职权缺位的困扰，体现在即使房地经济行业协会能够发现中介行业中的问题，但是对问题的治理上没有执法权，职责也不明确，造成了监管上一定的职能真空。

(五)中介机构和相关从业人员准入门槛低

首先，《城市房地产管理法》只规定了中介服务机构应该向工商行政管理部门申请设立登记，领取营业执照，《房地产经纪管理办法》也只在要求房地产经纪机构在具有营业执照之余向房管部门备案，但是，相关法律、规章并没有规定房地产中介机构的执业资格许可和审查程序。

再次，我国房地产经纪人员有两种资格证件，一个是全国性经纪人职业证照，一个是地方性经纪人协理证照。前者难考，后者比较容易。不少城市并没有严格限定中介公司注册时应该具有的证照类型，中介公司在招聘经纪人员时也没有对应聘者是否具有“两证”做严格审查。从理论上讲，持有经纪人资格证的人才能签订合同。但实际操作过程中，很多中介公司并不注意这种区别。

(六)惩罚力度不够

房地产中介机构作为一个营利性主体，其所作所为都会受到逐利心理的影响。因此，为了给予房地产中介机构一定震慑，使其不敢知法犯法，追求不正当利益，而非产生在所不惧的心理，对于中介机构和中介人员的违法违规处罚就不能过轻。对于未取得营业执照而擅自经营的房地产中介机构，《城市房地产管理法》并没有规定罚款额度，也没有规定惩罚措施。《房地产经纪管理办法》对于房地产经纪机构和经纪人员的处罚只限于限期整改，取消网上签约资格，罚款最高不超3万元，但也并没有取消经纪机构经营资格和经纪人员从业资格。

如此偏弱的惩罚力度，在房地产这样一个高利润高收益的行业中，尚不足以引起足够警示。我国应该借鉴发达国家经验，引入退出机制，从根本上提高违法成本，从而遏制中介机构和经纪人员违法违规。

三、房地产中介行业管制途径的设计

(一)立法途径的设计

1.提高立法层次，形成法律体系

目前，我国规范房地产中介行业的法律法规太少，这大大降低了房地产中介的违法成本，从立法层面制定房地产中介职业规范，并明确规定房地产中介的权利、义务、准入程序与房地产经纪人员资格制度，并将履责监督与问责机制相结合，一来可以为房地产中介的行为提供法律指导，二来可以为买卖双方提供维权依据。

2.加大惩罚力度，引入退出机制

如上文分析，我国现有的规范房地产中介的法律、行政规章中，规范和法律责任明显不配套，且现有惩罚过轻，无法起到震慑违法的作用。笔者的建议是，在完善法律法规规范的情况下，完善配套的惩罚措施，针对违法违规情况严重、给消费者造成较大损失的，应该借鉴发达国家的经验，取消经营、从业资格以示惩戒，同时还可以探讨建立惩罚性赔偿机制，进一步提高违法惩罚，严厉打击中介违法违规行为。

(二)行政途径的设计

1.打破信息垄断

在改变房地产中介与买卖双方的不平等地位上，打破中介对于房源信息的垄断可以说是治本的方法，各地可以参考上海市的做法。上海房地产交易中心建立了存量房交易服务平台，买家通过平台与卖家联系，可以完成从交易信息上网挂牌到产权、资金交割的所有手续，可以自愿选择平台上的金融、经纪、评估、公证、担保、保险、房贷等服务机构提供的专业服务，可以利用该平台提供的真实交易信息规避信息不对称所造成的欺诈行为，可以利用平台提供的监控系统来规避房地产交割的风险，还可以即时跟踪交易状态。⑥

2.建立中介诚信档案

当前房地产中介市场上，因为缺乏对于房地产中介机构及其从业人员的持续监管渠道，很多经纪人在一个公司出现问题后，往往换个公司继续从业，房地产中介在发生纠纷之后，也会通过改换门庭、重新注册成立新的房产中介公司、变更法定代表人等方法，试图规避纠纷责任。为了解决这种问题，建立持续跟踪的中介诚信档案很有必要。将从业人员的跳槽经历、就职状况，甚至有无不良记录都记录其中，并在公共信用信息服务平台上公开，对违法行为给予曝光，对相关责任人给予禁业处罚。

3.提高房地产中介机构及从业人员准入门槛

其一，在房地产中介机构设立要求方面，要从经营范围、人员素质、业务资格等多方面以立法方式明确规定，要求经营主体资质与业务经营范围严格对应，同时要严格进行审批、备案程序，不允许浑水摸鱼的中介机构取得营业资格，并定期审查已设立的房地产中介机构的经营资质情况，及时取缔违法违规中介的营业资格。

其二，在房地产经纪人的职业资格要求上，国家要提高考试难度，中介要提高招聘标准，包括对房地产中介工作经验的要求，定期对从业人员提供素质培训和技能培训，对于违反法律法规的从业人员，必要时可以吊销职业资格证。

4.明确各部门管理职责

针对行政部门“多头管理”的问题，笔者建议，在资质认证上，应该有统一部门负责，以避免认证种类繁多、效力冲突、互有缺漏的情况，也能提高认证的专业度、可行度。在监管层面，政府各部门应该划清职能范围、形成联合办公，不能推诿责任，而要相互配合，严格执法，定期组织对经纪公司进行检查，严肃处理违法违规的行为，如此才能有效地规范房地产经纪行业。

(三)司法途径的设计

尽管房地产机构居间合同纠纷日益增多，但是经笔者向律师了解，司法实践中，因中介方的过错而权益受到侵害的买方或卖方，并不常对中介提起维权诉讼。究其原因，是因为根据“一案一诉”的原则，买卖合同纠纷和居间合同纠纷必须分案审理，这导致了在买卖合同纠纷审理中，买卖双方中违约的一方往往要先行承担全部责任，再向中介提起连带责任之诉或者损害赔偿之诉。无论是从时间还是金钱的角度，对于当事人来说都是极大的诉累。

因此，笔者愚见，鉴于房地产交易中确实存在中介责任与买卖合同纠纷案情密切相关的情况，是否能突破诉讼规则，或将中介作为买卖合同纠纷的第三人同案审理，或者权益受侵害一方另行提起居间合同纠纷，但买卖合同纠纷和居间合同纠纷并案审理，以减少当事人的诉累，如此既可以节省司法资源，也可以提高当事人追究中介责任、维护自身权益的积极性，从而也给中介更多规制。

(四)社会途径的设计

目前我国多个城市都建立了房地产中介行业协会，但这些协会仍处于依靠中介机构和从业人员自身的道德水平来实现行业服务和自律管理的阶段，各协会间规章制度不一，法律上并没有对房地产中介行业协会的权责做明确规定。

因此，应该明确规定房地产中介行业协会的职责，发挥房地产中介行业协会的引领、带头作用，让行业形成自我管理、自我监督的良性发展机制。

四、结语

在社会主义市场经济快速发展的今天，房地产中介欺诈问题的暴露，也可以说是自由、效率与公平、秩序的价值观冲突。逐利固然无可厚非，但不能超越法律法规的界限，也不应以牺牲公序良俗为代价。可以预见的，中国的二手房交易市场仍处在发展上升期，未来还有很大的发展空间，因此，我们更加需要强化中介方的责任，增加其责任心、促进居间服务的秩序性，以此来推动房地产中介行业的健康发展，继而也推动中国房地产交易市场的秩序化和诚信化。

[ 注 释 ]

①《中华人民共和国城市房地产管理法》第五十八条：“房地产中介服务机构应当具备下列条件：(一)有自己的名称和组织机构；(二)有固定的服务场所；(三)有必要的财产和经费；(四)有足够数量的专业人员；(五)法律、行政法规规定的其他条件.设立房地产中介服务机构，应当向工商行政管理部门申请设立登记，领取营业执照后，方可开业.”

②《中华人民共和国城市房地产管理法》第五十九条：“国家实行房地产价格评估人员资格认证制度.”

③依《住房和城乡建设部关于废止和修改部分规章的决定》(住房和城乡建设部第68次常务会议审议通过)，《城市房地产中介服务管理规定》于2010年12月31日废止.

④《关于深圳市房地产行业诚信公示系统上线运行的通知》，深圳市房地产协会文件，2016-12-31.

⑤崔立勇.房产中介：有诚信才有客户和未来[N].中国经济导报，2009-04-23(B06).

⑥周蕊.房产中介为何“黑”的如此嚣张？[N].经济参考报，2016-02-26(024).

[1]成慧.房产中介恶习该整整了[N].人民日报，2013-12-09(017).

[2]刘梦雨.房产中介行业不能让“信用塌方”[N].中国改革报，2016-07-05(010).

[3]周蕊.房产中介为何“黑”的如此嚣张？[N].经济参考报，2016-02-26(024).

[4]庄嘉，彭力立.房产中介的诚信危机[J].检察风云，2016(10)：72-73.

[5]崔立勇.房产中介：有诚信才有客户和未来[N].中国经济导报，2009-04-23(B06).

[6]李宇嘉.房产中介亟待建立“黑名单”诚信体系[N].每日经济新闻，2016-10-12(003).

[7]《关于深圳市房地产行业诚信公示系统上线运行的通知》，深圳市房地产协会文件，2016-12-31.

[8]尚阳.九家房产中介签署服务承诺：不哄抬房价、不炒买炒卖[EB/OL].http：//news.china.com.cn/txt/2016-06/16/content_38678692.htm，2016-06-16.

[9]刘月.房地产经纪市场信息不对称与政府监管[J].中国房地产，2007(03)：52-53.

[10]李伟.房地产中介行业为何遭遇“全民共防”[N].经济参考报，2010-11-26(006).

[11]种晓丽，李宇嘉.由信息不对称引发的房地产中介违规行为研究[J].特区经济，2014(04)：171-174.

[12]唐颖豪.首个中介行业诚信档案建立[N].房地产时报，2006-09-18(A02).

[13]龚骑.房屋买卖居间合同中双边道德风险的法律规制[D].西南政法大学，2013.

[14]山东省青岛市中级法院课题组.房地产居间合同纠纷案件适用法律疑难问题的调研报告[J].人民司法，2012(21)：62-65.