农村经营性公墓管理法律问题研究——以宁波市鄞州区31个公墓为例

郑永成

宁波大学法学院，浙江 宁波 315211

一、农村经营性公墓现状

根据《公墓管理暂行办法》，我国公墓分为公益性公墓和经营性公墓。公益性公墓是专门为农村村民(农村户口)设计的，它建立在农村集体土地之上，免费为当地村民提供安葬服务。村民安葬于公益性公墓时，无需缴纳墓穴费用。而经营性公墓是专门为城市居民(非农村户口)设计的，它建立于国有土地之上，居民安葬于经营性公墓时，需要一次性缴纳墓穴费用。公益性公墓与经营性公墓有着严格的界线，公益性公墓能且只能对农村村民免费开放，城市居民能且仅能安葬于经营性公墓。

由此，农村经营性公墓便应运而生，它由几个距离相近的农村公益性公墓合并转制而来，经省市民政部门批准，在性质上属于经营性公墓，但却建立于农村集体土地之上。农村经营性公墓属于村集体所有，当地民政部门监管。公墓经营人从当地村委会通过招投标拿到公墓承包经营权，而村委会再把经营人所交费用分发到各农村村民手里，这样既提高了当地村民的生活水平，又整合了公墓资源，解决了当地的殡葬乱象，还为城市居民“一墓难求”现象的解决提供了新的路径。所以，农村经营性公墓在我国并不罕见，相反，还广泛存在，并带动了一部分农村经济快速发展。

以宁波市鄞州区为例，根据宁波市民政局网站最新公布的经营性公墓数据①来看，宁波市现有经营性公墓(墓园)88个，(见图1)。

图1 宁波市现有经营性公墓个数(截止2017年5月)

其中鄞州区有34个，而在这34个公墓中，五乡镇现有经营性公墓31个，且大都分布在宝幢附近的几个农村，并几乎占据了所有鄞州区经营性公墓名额，宁波市接近40%的经营性公墓名额。由此，以宁波市鄞州区五乡镇31个农村经营性公墓为例对农村经营性公墓管理法律问题进行研究具有代表性及重要意义。

二、农村经营性公墓管理法律问题分析

(一)农村经营性公墓土地问题

公墓在进行设立、运营之前，首先要获得用于公墓墓穴建设的土地。土地是重中之重。就现行中国公墓实际状况来看，公墓的土地获得一般有三种渠道：一是依靠行政划拨，典型如城市经营性公墓。二是通过本村集体土地，典型如农村公益性公墓。三是通过政府或者村集体拍卖或者招投标的方式获得，典型农村经营性公墓。由于依靠第一种方式获得土地时，政府往往要收取较高的土地出让金，而第二种方式获得土地又有较强的身份限制，所以，拍卖或者招投标就成了社会投资者获得土地的主要方式。以这种方式获得的土地在实际运营管理过程中会产生以下2个问题：

1.购墓者对土地所享有的权利问题

就购墓者对其购买的经营性墓地享所有的权利而言，现行法律未作出明确规定。而在理论上一般有两种观点。一种在学术界，大部分学者认为购墓者对其购买的经营性墓地享有使用权。②另一种则是官方答复，认为购墓者对其购买的经营性墓地享有租赁权。民政部社会事务司副司长李波在接受媒体采访时说道：“我们一直强调，墓地只是租赁关系，不是产权关系，只有使用权，没有所有权。”但就农村经营性公墓而言，我认为购墓者对其购买的墓地享有租赁权，而非使用权。农村经营性公墓建立在农村集体土地之上，所以，单就集体土地而言，村集体享有土地所有权，而基于身份属性，村民则享有对土地的承包经营权。而承包经营权基于“三权分置”理论又可以分为承包权与经营权。以宁波市鄞州区31个农村经营性公墓为例，各村集体通过招投标把承包权分配到本村村民手里。这里的“土地承包权”仅承包土地，并不实际从事生产经营，接着，承包权人再将实际从事生产经营的占有、使用权能转移给土地经营权人，即公墓经营人。而农村经营性公墓购买者因缺乏身份属性，则不可能获得公墓土地使用权。唯一可能的则是农村经营性公墓购买者基于公墓购买合同获得债权，即租赁权。

2.土地使用期限问题

公墓土地使用期限问题，因公墓性质不同而不同。公益性公墓因建立在农村集体土地之上，且安葬者为本村村民，因此土地使用无期限。而就经营性公墓而言，根据《公墓管理暂行办法》，一般使用期限为20年。那么，农村经营性公墓土地使用期限如何？笔者认为基于前述“三权分置”理论，购墓者对于公墓土地仅享有租赁权而未享有使用权，因此购墓者根据合同仅对公墓土地享有20年的租赁期限。然而，实践中，多数公墓经营者给予购墓者40年甚至70年的使用期限，以宁波市鄞州区31个公墓为例，购墓者购买墓地后会获得公墓经营者给予的“墓穴证”，在期限一栏经营者往往根据所交管理费多少给予购墓者使用年限。这种不确定随意给予年限的做法固然和购墓者缺乏相关法律知识有关，但更多的则是由于法律不够完善以及政府缺乏有效的监管所致。且对于公墓土地使用期限到期问题，法律也未作详细规定，仅地方性法规对此作了简单的到期续期规定。所以，公墓土地期限续期问题也有待进一步完善，以更好地保护购墓者的权益。

(二)农村经营性公墓补偿问题

因拆迁等原因导致迁坟的补偿机制日趋完善，但是因天灾等原因导致的坟墓损毁补偿机制依然是个难题。以宁波市鄞州区31个公墓为例，2016年清明，众多扫墓客去公墓扫墓时，发现因台风影响已然导致墓穴毁损，有的甚至尸骨难寻。而公墓经营者以天灾为由拒绝赔偿，政府又未有类似补偿赔偿机制，导致一度陷入僵局。③后宁波市民政局等六部门联合发出《宁波市关于进一步加强和规范公墓建设管理的通知》，又经当地政府、村民自治组织、公墓经营者、扫墓客达成共识，形成了一套各方都能接受的解决方案，这才化解危机。但是这不能从根本上解决问题，只是临时措施。笔者建议对于因天灾导致的公墓损毁，政府可以建立类似公共巨灾保险制度。所谓公共巨灾保险制度，以宁波市为例，2014年底，宁波市政府出资3800万元，向保险机构购买3亿元的居民家庭财产损失救助保险和3亿元的居民人身伤亡抚恤保险。宁波市民政局作为投保人，与保险公司签订了公共巨灾保险合同。根据合同规定，在承包期内，若因台风、暴雨、洪水、龙卷风等自然灾害造成居民住宅进水20厘米以上或房屋损毁的，居民家庭可从保险机构获得500元至2000元不等的救助赔款。因殡葬服务本就是政府的职责，加上农村经营性公墓所有权归属于农村，笔者建议可以由政府、农村、经营者共同购买针对公墓的巨灾保险制度以完善农村经营性公墓的补偿问题。

(三)农村经营性公墓监管问题

提供殡葬服务、对公墓进行监管是政府的社会公共服务职能，但农村经营性公墓快速发展的背后，政府的监管却很薄弱。一方面，政府对农村经营性公墓发展管控不严，审批宽松。另一方面，政府自身权责分配不清也是政府监管薄弱的原因之一。加之个别经营者在经营过程中为了追求利润导致账目混乱，使得政府在监管过程中往往捉襟见肘。针对以上问题，笔者有以下建议：

1.统筹规划发展，严格控制审批

由于城市经营性公墓高昂的价格以及些许农村发展经济的需求，农村经营性公墓应运而生。作为缓解城市殡葬压力的良方，农村经营性公墓发展迅速，但是发展多度则会导致一系列问题。因此政府需要管控农村经营性公墓发展，严格控制审批数量，加强城区公墓与农村公墓相协调，统筹合理规划经营性公墓与公益性公墓分布，城市经营性公墓与农村经营性公墓比例，让城市居民老有所葬，农村村民安有所养。

2.加强对公墓经营行为的监管

在农村经营性公墓经营过程中，政府需要严格规范墓穴建设标准，对经营者完善公墓建设配套设施进行监督，定期对公墓周边安全问题进行检查，对于公墓价格合理调控、对经营账本进行筛查，特别对于购墓者所交管理费，政府要监管专款专用，单独建帐。

3.明确政府内部职能

对于农村经营性公墓，民政部门作为主管部门要加强对公墓的监督检查；价格部门要会同殡葬公墓协会督促公墓单位建立健全明码标价制度，自觉执行有关价格政策；规划部门要配合民政部门对已经批准建设的公墓进行监督检查，对擅自修改规划、扩大建设用地面积的要及时纠正；国土资源部门要严格公墓建设用地的管理，依法办理土地征用手续；林业部门要审核公墓建设征用占用林地，对非法占用林地毁坏森林、林木的，要依法严肃处理；环保部门要加强公墓建设中的生态保护，严防环境水源污染。对违法违规审批和管理过程中有失职渎职行为的，要追究有关责任人的责任。

[ 注 释 ]

①宁波市民政局：宁波市经营性公墓一览表(2014年度)[EB/OL].http：//www.nbmz.gov.cn/cat/cat193/con_193_26833.html

②宋刚.我国墓地不动产权利的确立[A].法学，2013(11)：74-81；陈国军.论墓地的权利属性——债权亦或物权[C].政治与法律，2014(3)：29-37.

③浙江在线：《公墓因天灾损坏了怎么办？宁波出台政策完善公墓建设》[EB/OL].http：//nb.zjol.com.cn/system/2016/04/01/021092847.shtml