京津冀生态环境协同治理的法制保障研究

梁文君

河北大学政法学院，河北 保定 071000

一、京津冀地区生态环境协同保护和治理的必要性分析

生态环境协同治理，指的是在一个区域内的生态环境的治理过程中，由地方政府、企业、社会大众等主体所构成的一个开放的整体治理系统，其中有公权力、文化语境、法律法规等的参与，在完善的治理机构之下，以实现区域内生态环境治理系统间的良性互动为目标的协作行为。中共中央政治局会议于2015年4月审议并通过了《京津冀协同发展规划纲要》(以下简称“纲要”)，《纲要》明确指出，推动京津冀三地协同发展是重大的国家战略，其核心在于疏解北京地区的非首都职能，并构建一个经济协同发展的体制，在生态环境保护等重点领域率先取得突破。然而近年来，京津冀在生态环境方面的状况却以令人心惊的速度日益恶化。

(一)空气污染严重

京津冀地区的生态环境问题是当下比较热门的话题，近几年来，“雾锁围城”“十面霾伏”等标题屡屡见于报端，以雾霾为主的空气污染问题成为困扰北京天津河北地区的人民的重大环境问题。从环保部发布的2015年重点污染区域和全国74个城市空气质量状况上看，京津冀地区的空气污染问题最为严峻。其中，保定、邢台、廊坊、石家庄、衡水、邯郸、唐山位列全国空气质量最差的前十座城市。京津冀地区的空气污染问题成为了事关当地人民群众身体健康的重大问题。国务院于2013年颁布的《大气污染防治行动计划》的规定，要想方设法降低京津冀区域空气中的细颗粒物浓度，到2017年，作为重点治理地区的北京，要将其降低到60微克/立方米。可见治理任务的艰巨性与国家对其重视程度。

1、水资源匮乏且污染严重

除了空气污染严重之外，京津冀地区面临的另一个重大问题就是水资源的匮乏且污染严重。从地理环境上看，京津冀地区地处于温带半湿润半干旱季风气候区，在水资源量方面具有先天的劣势，这使得京津冀地区整体上一直处于缺水的状态，尤其是中心城市，则长期处于水资源供不应求的状态。京津冀地区水资源重度短缺，人均水资源仅286立方米，远低于国际公认的人均500立方米的“极度缺水标准”，河北省目前人均水资源量仅为全国平均水平的七分之一。水资源供需矛盾的加剧导致地下水严重超采，结果带来地面下沉、海水倒灌、地面塌陷等多种地质灾害问题。此外，城市中的排水、防洪等方面也面临着由极端天气所带来的压力。京津冀区域内的一些城市由于修建地铁、铺陈地下管线等设施建设，大面积地占用了地下空间，使得中心城区的地下水储存量急剧减少，加上近几年来地表水面积的不断缩减，使得水生态系统的不稳定性与水环境的脆弱性不断加剧。

2、生态环境恶化

近年来，随着京津冀地区经济的快速发展和人口的不断增长，由此引发生态环境问题也日益暴露了出来。水土流失、土地沙漠化、草原退化、生态退化等现象并存，使京津冀地区成为全国生态环境最为脆弱、矛盾最为尖锐的地区之一。水土流失问题主要发生在西部和北部的太行山一带，而其中河北省的问题尤为严重，约有近六万平方公里的水土面积流失，严重的水土流失降低了耕地生产力，同时也给京津冀地区水利设施造成了安全隐患。虽然近年来河北省一直致力于大规模植树造林已求得涵养水土，但效果不甚明显。其次便是土地沙化和由此引发的沙尘暴问题。森林覆盖率过低则是当地土地沙漠化问题日益严重的又一重要原因，位于河北省境内的冀北地区既是北京市的主要河流发源地，同时也是首都的主要河流地和风道，该地的环境问题对北京天津市风沙天气的影响非常大。华北地区春季多大风，沙尘暴所带来恶劣影响对机场、高速公路等在能见度方面造成很大影响，不仅如此，沙尘对空气的污染会损害人们的呼吸系统，且会对一些需要使用精密机械的行业产生破坏性的影响。沙尘暴业已成为盘踞在京津两市人民的心头大患。

综上所述，京津冀地区的生态环境已然形成了一个的休戚相关的命运共同体，在生态问题上，三地面临着一荣俱荣一损俱损的局面。从现实来看，京津冀三地的各方已经深刻地意识到了这生态环境协同发展协同治理的重要性，在2015年的《京津冀生态环境报告》中，也提到了京津冀三地的生态环境应共建共享。共同的需求呼唤着共同的努力，实现京津冀生态环境的协同治理，成为了各方达成的普遍共识。

二、京津冀生态环境协同保护治理法制保障

京津冀的生态环境协同治理已经成为了一个刻不容缓的课题，需要各方面共同努力方可见成效。其中，法制保障是一个重要方面。研究京津冀地区生态环境协同保护治理的法制保障问题，一方面是要将京津冀三地作为一个整体区域进行生态环境的保护治理提供法制保障，另一方面是为了维护和推进京津冀地区生态环境协同治理体制机制的优化和变革提供法制保障。从这两点出发，针对京津冀地区生态环境治理中存在的突出问题，从法制保障和合作执法等方面进行研究，力求在立法、执法、司法、守法与合作等方面突出有针对性的解决方案。然而目前，京津冀生态环境协同治理在法制保障方面仍存在着诸多问题和困境。

(一)存在的问题

1、缺乏统一的法制环境

京津冀地区在生态环境跨区域协作治理方面缺乏相关的法律依据，这成为阻碍京津冀三地有关部门有效合作治理得以实现的原因之一。截止到目前，我国的现已成文的法律规范中，鲜有涉及到地区政府之间协作治理的规定和条例，尤其是在政府间的横向合作方面，几乎是处于法律中的真空地带，有关的规定也只在散见于不同的法律法规中，且仅仅是对各级政府在跨区域治理过程中所扮演的角色和属性略加规范。我国在这方面的立法过程中，往往只注重于立法本身，而忽略了在解决实际问题时的可操作性，这使得地方政府间的合作难以实现。以水污染的跨区域联合治理为例，目前可依据的相关法律仅有《水污染防治法》，此法第十条规定了要求建立跨行政区的机构以防治水污染，但这仅仅是原则上的规定，缺乏实际操作性，这容易使得地方政府间的环境合作治理行动裹足不前，且一旦合作过程中出现问题，在找不到相关法律规定为依据解决问题的情况下，很容易出现争议，且在制度缺失的状态下，地方政府通过协同合作治理环境问题时很容易出现利益冲突甚至地方保护。

此外，京津冀三地对于环境治理的相关法律法规的内容不尽相同，其中甚至还有诸多相互冲突的地方，这也在很大程度上加大了协作治理的难度。如在大气防治的相关法律法规方面，在我国最新修订的《大气污染防治法》审议通过之后，北京天津先后修订通过了各市的《大气污染防治条例》，随后，河北省也审议修订了的《大气污染防治条例》，然而经过比较发现，这三地的大气污染防治条例虽然均相互呼应了大气污染联防联控协同条款，然而其内容方面仍存在许多相互矛盾的地方，如规定大气污染物总量排放控制的条款中，三地在污染物排放总量控制的种类、标准、浓度、方式等涉及到具体实施环节的内容上有较多的差异；而在一些较为关键的概念界定方面，也存在着界定模糊、缺乏统一界定标准的问题，如在限制、禁止使用的“高污染燃料”方面，三地对于高污染燃料所给出的定义和概念就有所差异；此外，在企业承担的排污成本方面，三地所作的规定也不同。总之，地方环境法律法规中差异甚至是冲突的存在，构成了阻碍生态环境协同治理的主要障碍，对区域环境污染联防联治带来了极大的阻碍，不利于整个区域生态环境的保护与改善，也阻滞了京津冀地区整体发展的进度。

2、缺乏有效的协调合作组织机制

跨区域的生态环境治理不仅仅需要有有效的制度环境，还需要有进行合作的相关参与者进行协调。面对共同的环境问题，各地政府不仅需要提高对危机的认识程度，还要提高自身的治理能力，并且大力发挥社会团体等非政府机构的作用，共同为生态环境协同治理尽一份力，但最主要且最有效的，还是政府间的合作治理机制。通过跨区域的地方政府的合作，能够把整个区域内的资源进行优化整合，高效地解决环境问题。

但目前，京津冀地区生态环境协同治理还存在着几个问题，首先是缺乏制度化的机制和组织。现存的跨区域政府间合作大多仍停留在召开各种会议的层面，推动地方间的合作主要依靠政府官员会议的协商，这不利于跨区域环境合作的长期互动和发展。其次是目前已有的机制不够完善，这表现在缺乏信息共享机制和环境联合检测机制上。信息是合作各方有效沟通和相互信任的桥梁和纽带，缺乏信息共享，会使得各方间难以达到充分的信任，使各地的信息无法得以充分整合，不利于整个区域信息的采集和分析，阻碍了协同治理的一系列发展。第三是缺乏权威的政府协调机构。在我国现行的体制下，横向的政府间互动比较少，比起横向互动，更多且更高效的是纵向的政府运营机制。尽管现在针对重要地区设立了一系列的管理机构，但这些机构的权威性往往会受到各方的质疑，其在行政和经济方面往往也并没有太大的干预权利，这样针对生态环境协同治理的工作便很难做出统筹规划，在京津冀三地生态环境协同治理中可以发挥出的作用并不明晰。

3、缺乏完善的生态补偿机制

我国《环保法》第三章第二十一条规定：国家建立、健全生态保护补偿制度。国家应大力加强对于生态环境保护地区的财政转移支付的力度。政府和有关部门应当确保生态保护赔偿金的落实，确保资金能够真正用于生态保护补偿上。我国关于这个方面的缺乏完善法律法规和配套的证词，生态补偿机制还不健全。就京津冀地区来说，多年来河北省为北京、天津地区提供了大量的水资源，但其相应的生态补偿机制却不到位，也缺乏符合市场规律的经济，这加剧了上下游之间的经济发展与生态环境保护间的矛盾。同时，相关的生态补偿缺乏长期明确的保障机制，具有较强的随意性。水资源的保护和生态环境建设是一个长期的综合性系统工程，河北省各地尤其是张家口和承德为此做出的牺牲和贡献也是长期的，虽然在过去北京和天津两地就河北省做出的牺牲给予了一些补偿和经济援助，但这并不是长久之计且这些补助也并不是以水资源生态补偿的名义供给的，而是以其他名义。这些补偿属于短期临时的，并不能弥补河北地区为此蒙受的损失。这样的一贯做法不利于生态环境的治理保护和进一步发展。

(二)问题的成因

1、京津冀三地发展不平衡

京津冀三地发展不平衡尤其是经济发展水平不均衡是阻碍京津冀生态环境协同治理发展的一大原因。由于参与协同治理的各方经济社会发展不平衡而导致其对于环境目标有很大的差异。经济较为发达的地区对预期的环境治理目标要求高，同时其为此投入的资金和资源也比较多；而经济较为落后的地区虽然也能意识到保护和治理生态环境的重要性并给予了很多关注，但其地区的重要任务仍是发展经济，这就造成了各地政府间对于生态环境协同保护预期目标间的差异，成为了阻碍协同发展的壁垒之一。同时，经济较为发达的地区对于生态环境及环境治理的期待值普遍较高，这使得当地政府对于生态环境治理的资金和其他方面投入也比较客观，而反观经济欠发达地区，虽然政府也在逐年加大对于环境治理方面的投入，但与经济较为发达的地区相比就少很多，这使得跨区域环境治理过程中通常会出现经费分担不平衡的问题，这也是跨区域生态环境协同治理需要克服的又一阻碍。近些年来，虽然中央及地方政府对于环保方面的投入都有所加大，但还是难以满足现实所需要的高额费用，跨区域生态环境治理更是如此。要想建立起有效的跨区域生态环境治理机制，首先要解决的就是相应的财政问题。

2、三地发展模式不协同

以往的京津冀三地长期以行政区域为界，各地坚持属地主义原则自行发展，对于生态环境治理方面也是如此。区域性是环境问题固有的特点，需要从区域的环境容量、生态承载能力等方面出发来做整体、科学的规划，以改善区域内的生态环境。然而京津冀地区却难以如此。一方面，由于三地分属于不同的行政区域，传统的从省到市到县级的生态环境治理模式并不适用于这里，这使得京津冀区域的生态环境治理形成了一套独特的体系。同时，京津冀各方的环境治理部门往往只顾自身利益，难以兼顾区域内生态环境的大局，所以真正意义上的生态环境协同治理难以实现。另一方面，政府外的其他主体，如公民、市场主体、社会团体等并没有积极有效地参与到生态环境协同治理当中，由于缺乏相应的市场激励机制，难以激发作为市场主体的公民、企业等主体参与环境的治理，这使得生态环境协同治理所取得的成果相当有限。

(三)关于解决途径的建议

1、加强立法协作

京津冀三地环境的立法协作就是要实现三地环境在利益方面的协调。随着京津冀地区对环境重要性和治理必要性的不断认识，京津冀环境协调治理需要三地不断做出努力。立法和修改需要因地制宜因时制宜，因此一个相互适应、支撑、促进的协同立法机制是推动京津冀地区环境协同保护治理的基础。坚持区域一体、平等协商、责任共担但有区别的原则，以资源环境承载力为基础，着力推进生态环境共同治理，努力形成京津冀环境保护与治理的目标一致、措施互补、优势共享。互利共赢的协同发展新局面。实现创新合作模式。在区域立法方面也应当注意加强，应当构建一个超越京津冀地区行政级别的环保法律框架，其地位在地方法规之上，这样就可以加强环境智力的趋于一致性，避免各自为政，尽早实现协同治理的目标。

2、加强执法协同

加强相关部门间的协同联动，各部门间要密切配合，统一行动，凝聚成生态环境协同治理的强大合力。其中，应当强化京津冀区域政府在环境治理中的组织领导和监督责任，重点解决环境保护监管不力，监管缺失等问题，环保部门应加强指导、协调、监督，其他有关部门要制定有利于生态环境协同治理的相关金融、科技等政策，依法做好各自领域的相关工作。在聚焦问题、统筹推进的基础上，以深化合作为基础，充分发挥各自的优势，丰富合作内容，拓展合作领域，创新合作形式，积极搭建协同合作的平台，构建长效机制，不断促进京津冀地区区域生态环境保护事业互促共进、合作共赢。

三、结语

随着京津冀地区的社会经济不断地发展，其发展过程中存在的问题尤其是生态环境不断恶化的问题也开始得到各方的广泛关注。而如何加强生态环境的协同治理则成了关键课题。在三地生态环境协同治理的过程中，法制保障起着极为重要的作用，只有社会各界认识到了法制保障中存在的各种问题，并尽全社会之力将其一一破解，才能使京津冀三地的生态环境状况得以好转，使京津冀成为一个综合实力强大的区域