小额贷款公司①的法律规制——以黑龙江省为例

吕红蕾

黑龙江鸿臻律师事务所，黑龙江 佳木斯 154004

一、黑龙江省小额贷款公司的现状

黑龙江省的小额贷款公司始于2008年，至今已经有十年之久。其经历了从无到有，从少到多，从不规范到规范的发展历程。截止2018年3月末已有253家小额贷款公司、从业人员1976人，实收资本达132.47亿元，贷款余额达110.91亿元②。虽然相比于东部地区省份，黑龙江省小额贷款公司的以上各指标并不很高，但是根据相关统计，早在2015年黑龙江省小额贷款公司的贷款规模就已经超过了在该省的光大银行、中信银行、广发银行、民生银行、锦州银行、内蒙古银行、营口银行、昆仑银行，更超过了该省全部村镇银行、外资银行、财务公司、金融租赁公司贷款规模总和。③可见，小额贷款公司确实在一定程度上促进了黑龙江省的经济发展。

但是在这些繁荣景象的背后，小额贷款公司也存在若干问题，具体为：

(一)存在若干不合规小额贷款公司。黑龙江省存在大量不具备小额贷款公司的法定设立条件，但却以发放贷款为主要业务的“实质上”的小额贷款公司。主要是由于小额贷款公司的市场准入标准对于一部分投机者来说过高，因而就采取了“地下钱庄”的模式。这类“地下钱庄”的运作非常不规范，主要采取民间借贷的方式吸收公众资金，再将这些资金以贷款的形式发放出去。而这样的“地下钱庄”却不在上文统计的小额贷款公司的数量之中，以黑龙江省佳木斯地区为例在黑龙江省小额贷款公司协会的会员名录中有三家会员，但是实际上“地下钱庄”远大于这个数字，可见许多不合规的小额贷款公司是游离于监管之外的。目前已经有众多小额贷款公司因资金链断裂而退出金融市场，并且引发大量的民间借贷诉讼，严重增加了法院的诉累。

(二)小额贷款公司资金来源短缺。根据《小额贷款公司试点的指导意见》(以下简称《指导意见》)及《黑龙江省小额贷款公司管理办法》④(以下简称《管理办法》)的规定可知，小额贷款公司不能吸收公众存款，缺乏资金来源的渠道，相反社会资金需求量很大，更加剧了小额贷款公司“暗度陈仓”——依靠民间借贷来筹措资金，而这恰恰是被法律所禁止的行为。另外，小额贷款公司吸收的存款一般高于银行存款利率，致使社会闲置资金大量的流向小额贷款公司，而小额贷款公司的资金又过多的流向消费性借贷，会影响生产性企业的发展，有违小贷公司助力“三农”和小微企业的初衷。

(三)小额贷款公司贷款资金回收难。首先，与银行形成鲜明的对比，小额贷款公司的规模小，财力弱，为了争夺市场份额，会发放一些相较于银行的“次级贷款”。其次，小额贷款公司以营利为目的，会追求利益最大化，以发放更多贷款为目标。以上两个原因致使小额贷款公司大量贷款无法回收。另外，银行大部分的呆坏账会由资产管理公司打包买入，而小额贷款公司的呆坏账只能自己“消化”，更加重了其资金回收的难度，甚至会拖垮一个小额贷款公司。这也致使某些小额贷款公司暴利催债，加剧了社会的不稳定性因素。

(四)贷款去向比例不合理。多为消费借贷，生产性消费较少。根据黑龙江省相关法律规定的精神⑤，小额贷款应本着小额、分散的原则着重为农户和小微企业提供信贷服务，但是从目前的实际状况来看并非如此，多数的小额贷款公司消费性借贷远高于生产性借贷，这从另一侧面反映出民众对消费资金的需求很大，也表明小额贷款公司还不能很好的发挥其促进生产发展的作用。

二、小额贷款公司发展困境的成因

引发上述问题的原因是多方面的，准确把握其成因有利于有针对性的解决小额贷款公司面临的问题。

(一)小额贷款公司运作偏离定位

首先，小额贷款公司成立的初衷在于为“三农”发展提供资金支持，这使得小额贷款公司被赋予了一定的公益性。但是《指导意见》又将其定位为公司，这又导致小额贷款公司具有营利性，是营利法人。很显然这两个属性是矛盾的，小额贷款公司在实践中也沦为了股东追求个人利益的工具。其次，我国小额贷款公司运作模式存在问题。“我国的小额贷款公司普遍采取担保、抵押等贷款形式”⑥这不仅与国际小额信贷无担保、无抵押、服务于贫困人群的模式相悖，更不符合小额贷款公司的服务群体缺乏担保物的实际。

(二)法律不健全

目前为止，规制小额贷款公司的专项法律主要是《指导意见》各和地方根据《指导意见》颁布的细则。法律体系存在以下问题：

首先，缺乏高位阶的法律。小额贷款公司在我国存在数十年了，但是目前规制小额贷款公司的法律仍是《指导意见》，而《指导意见》仅是中华人民共和国银行业监督管理委员会⑦及中国人民银行颁布的规章，法律位阶过低。另外，《指导意见》的内容过于原则化，缺乏实际可操作性。致使小额贷款公司的地位不明确，同时也不利于规制小额贷款公司的行为。

其次，现有的法律制度存在缺陷。第一，未界定“小额”的标准。纵观《指导意见》及各地的细则均未对小额进行界定。区域经济发展不平衡是中国经济发展的显著问题，各地经济水平差距较大，如果不对“小额”的标准进行界定，很有可能导致小额贷款公司不能符合各地发展的实际。第二，小额贷款公司的制裁性规定不统一。主要是指制裁范围和制裁行为种类的不统一。例如：黑龙江省2008年颁布的《黑龙江省小额贷款公司管理办法》规定了十二种违规行为⑧，而北京市2015年颁布的《北京市小额贷款公司试点监督管理暂行办法(试行)》规定了十种违规行为⑨，并且各自的内容也不一致。另外，在行政制裁手段上《黑龙江省小额贷款公司管理办法》的制裁方式为：责令其整改、罚款、停业整顿、吊销营业执照；《北京市小额贷款公司试点监督管理暂行办法(试行)》的行政制裁方式为：风险提示、诫勉谈话、通报批评、责令整改等措施，市级主管部门可采取取消试点资格等措施，或提请相关部门依法处理⑩。第三，小额贷款公司的市场准入标准过高。小额贷款公司有自己的定位和服务对象，但是在我国对小额贷款公司设置了较严格的准入条件，甚至连投资者(股东)的资格也进行了严格的限制。

(三)缺乏贷款回收制度设计

商业银行的主要业务之一也是贷款，自然会存在呆坏账，但是目前中国先后成立了四家金融资产管理公司负责收购、管理、处置商业银行因不良贷款而形成的不良资产⑪。而小额贷款公司，虽然单笔贷款的数额远小于银行，但其单笔贷款的信用风险却远大于银行，致使实践中其不良贷款的总数较大。但是与商业银行不同的是，目前实践中主要依靠小额贷款公司以暴利催债的方式进行“自力救济”，或者提起民事诉讼的方式解决，这两种方式所带来的社会效果和实际结果差强人意。这也会进一步导致小额贷款公司缺乏运营资金，最终退出市场。

(四)金融监管混乱

各地方小额贷款公司的主管部门不一致。《指导意见》未对具体的主管部门作出规定，留给了地方自主决定权。然而各地方确定的监管部门也不尽相同，如：北京市小额贷款公司的监管部门为北京市金融工作局、黑龙江省为省金融工作办公室、辽宁省为省政府金融办(领导小组办公室)。可见小额贷款公司的主管部门目前差异较大，造成小额贷款公司市场混乱。

多头监管，职责不清。根据《贷款公司监督管理规定》贷款业务的监管部门为银行业监督管理机关，但是在实际的监管过程中发挥监管作用的还有工商管理部门、县级政府、金融办等，并且各机关的监管范围并没有清晰的界定。

三、小额贷款公司的出路

小额贷款公司是非常有发展前景的，笔者认为为了摆脱其发展瓶颈，应从以下几方面着手：

(一)明确小额贷款公司金融机构的定位

金融机构是从事金融业务的组织，那么何为金融呢？金融是指跨时间和跨空间的价值交换⑫，从这个角度来讲，小额贷款公司发放贷款的行为是金融行为，其自然是金融机构。但是目前中国并没有在法律上明确将小额贷款公司纳入金融机构的范畴，致使小额贷款公司的地位十分尴尬，在规制小额贷款公司时也不好操作，小额贷款公司一直游离于金融监管之外。因而，必须首先明确小额贷款公司金融机构的定位，才能促进其职能的发挥，将其纳入金融监管的范畴，以保证金融市场的稳定。并在此基础上注重对不合规的、未经批准设立的小额公司进行整治。

(二)出台高位阶的法律或整合现有法律

在世界范围内，小额贷款公司发展较为成熟的国家都有一部专门的小额贷款立法，如：美国、菲律宾等。因而笔者认为从长远的发展来看，中国有必要制定一部《小额贷款法》，以规范如今条块分割的小额贷款市场。从中短期发展来看应整合现有法律，包括增加和细化《指导意见》内容并带动各地方细化、统一相应的内容，在《公司法》中设定专章。无论是订立高位阶的新法还是修改现有法，都应该着重增加并完善小额贷款公司的资金来源渠道、资金回收保障制度、退出机制、违规处罚范围和方式等内容，这不仅是为监管小额贷款该公司提供完整的和统一的法律依据，同时这是在为保护小额贷款公司提供法律依据。

(三)整顿小额贷款公司

笔者所说的整顿是指对小额贷款公司进行符合普惠金融发展要求的改革。近年来普惠金融成为一个热门的话题，小额贷款公司也被要求作为发展普惠金融的一个手段。为此笔者认为，一方面应该改变小额贷款公司以营利为目的公司性质，另一方面应取消小额贷款公司仅服务“三农”和小微企业的业务范围。原因在于，普惠金融是国家层面的一个惠民政策，具有公益性，但是小额贷跨公司是私益性质的，为解决这一冲突，可以在小额贷款公司中适当的注入国有资本，以保证其适当的发挥公益作用。另外，普惠金融的范围是社会生活的方方面面，可见除“三农”和小微企业外，大部分城市市民也需要资金，并且这部分市场也很大，因而有必要放开小额贷款公司的业务范围，使其做到真正的普惠化。

(四)结合金融监管改革实现功能监管模式

中国对金融业的监管目前采用的是分业监管模式，不得不承认，在近现代的发展中分业监管的模式是适合我国国情的。但随着金融混业经营趋势的加强并逐渐成为主流，必须加快改革监管模式，避免出现监管的真空和重叠。具体到小额贷款公司，笔者认为应厘清监管关系，明确各监管机关的权限实现功能监管，即依据小额贷款公司的功能确定主要监管机关，并结合其业务分类确定辅助监管机关，如以银行业监督管理机关为主，中国人民银行、省金融办为辅的监管模式。

四、结语

小额贷款公司符合目前中国金融市场仍以银行为主，但银行发放贷款的条件又很严格的，融资难的实际。但是，小额贷款公司的发展中折射出了存在众多不合规小额贷公司、资金来源不足、资金回收难、贷款去向比例不合理等问题。这不仅影响了小额贷款公司作用的发挥，也有可能影响金融秩序。因此笔者建议，从明确其金融机构性质、整合法律规范、整顿小额贷款公司以及改革监管模式四个方面入手，完善小额贷款公司市场，促进金融业发展并以此带动实体经济的发展，改善民生，实现普惠金融。

[ 注 释 ]

①本文所称小额贷款公司包括未经批准设立，但实际从事小额贷款业务的公司.

②数据来源于中国金融新闻网.2018年一季度小额贷款公司统计数据报告.http： // www. financialnews. com. cn/ sj_142/ jrsj/ 201804/ t20180425_ 137154. html.

③黑龙江省关于小额贷款公司试点工作有关情况的复函，2015-11-9.

④《指导意见》小额贷款公司性质“小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司.”《管理办法》第33条.

⑤《管理办法》第33条.

⑥谢金楼，吴晓俊.我国小额贷款公司的特点、问题及对策研究[J].河南社会科学，2012(5).

⑦现改为中华人民共和国银行保险业监督管理委员会.

⑧《黑龙江省小额贷款公司管理办法》第56条.

⑨《北京市小额贷款公司试点监督管理暂行办法(试行)》第17条.

⑩《北京市小额贷款公司试点监督管理暂行办法(试行)》第18条.