宪法和法律委员会若干问题思考

薛西丽

西北政法大学行政法学院，陕西 西安 710063

2018年3月修宪，将全国人大的“法律委员会”改为“宪法和法律委员会”。2018年6月，全国人大常委会通过决定，明确了该专门委员会的职责。宪法和法律委员会的设立，对完善我国宪法监督制度，促使合宪性审查步入专门化、经常化的轨道具有重大意义，对推动依宪治国、依宪执政价值的落实起到强有力的保障作用。本文拟对宪法和法律委员会若干问题作一探讨。

一、宪法和法律委员会职能定位

建立宪法监督制度，首先必须明确宪法监督主体，设立合宪性审查(违宪审查)机构。没有合宪性审查机构，宪法监督制度即无法真正确立并得到运行①。从最早美国联邦最高法院在1803年审理的马伯里诉麦迪逊案中首次进行合宪性审查以来，世界诸多国家纷纷结合本国国情建立了宪法监督制度。从监督主体来看主要有三种模式：第一种是以美国为代表的司法机关监督模式，即以普通法院为合宪性审查机构；第二种是以英国为代表的立法机关监督模式，即以最高权力机关为合宪性审查机构。第三种是以德国、法国为代表的专门机关监督模式，主要以宪法法院或宪法委员会为合宪性审查机构。按照我国宪法对最高国家权力机关职权的规定，全国人大及其常委会监督宪法实施，那么表明全国人大及其常委会即是我国宪法监督机关，也就是说，合宪性审查的机关是全国人大及其常委会。全国人大作为非常设机关，代表人数众多且为兼职，在很短的会期无法进行此项工作。按照立法法的规定，合宪性审查的日常工作交由全国人大常委会。但是宪法规定的全国人大常委会的权力多达22项，且委员人数众多，而合宪性审查又是专业性很强的专门工作，造成合宪性审查事实上无法进行。因此，立法法又规定了各专门委员会及法制工作委员会具体进行合宪性审查工作。如此之多的工作机构，致使实践中难以保证审查标准的统一性和审查的有效性。宪法和法律委员会的设立，合宪性审查工作有了专门机构。但是按照宪法规定，“各专门委员会在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会领导下，研究、审议和拟订有关议案”，因此，宪法和法律委员会不具有独立性，对外不能“发号施令”，其对法规审查后作出违宪与否的判断不具有法律效力。所以宪法和法律委员会只是协助审查的机构，而全国人大常委会才是合宪性审查的主体。

二、宪法和法律委员会审查范围

要进行合宪性审查，必须确定审查范围。按照有关法律和法规的规定，全国人大常委会审查的范围实际就是法规和司法解释，地方人大常委会审查的主要是行政规范性文件以及下级人大及其常委会的决议决定。而十八届四中全会决定提出“把所有规范性文件纳入备案审查范围”。/显然，法律和法规规定的审查范围不是“所有规范性文件”，只是规范性文件的一部分。一些党政机关联合发布的规范性文件，党的机关单独发布的规范性文件，政协会议、高等院校、科研院所或者社会团体制定的规范性文件，也可能会违宪、违法。这么多类别的规范性文件，宪法和法律委员会审查的范围到底如何确定？笔者认为，宪法和法律委员会只需对行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例及司法解释进行审查。党的法规和文件由党内设立审查机构负责审查处理，其他规范性文件的审查权限，如果宪法对此有规定的，按照宪法规定办理，没有规定的由其上级主管机关或者监督机关审查。对于其他规范性文件，如果在审查中出现疑义，或者制定机关、涉事当事人有异议，再由审查机构移交给宪法和法律委员会审查。

三、宪法和法律委员会审查方式

一般来说，合宪性审查方式有主动审查和被动审查，比如美国联邦最高法院的审查方式属于被动审查，法国的宪法委员会既有主动审查也有被动审查。我国采用何种方式审查？对于这个问题，2000年制定的立法法确立的全国人大常委会的备案审查方式，是被动审查而非主动审查；但2015年修改后的立法法又规定全国人大专门委员会和常委会工作机构有权进行主动审查。如果全部进行主动审查，工作量过大，难免出现差错或者为了完成任务而敷衍。因此，建议除了依法需走批准程序的自治条例和单行条例，在批准时进行主动审查外，其他均采取被动审查方式。

四、宪法和法律委员会机构设置

关于宪法和法律委员会的机构设置，可以考虑将原全国人大常委会法制工作委员会的备案审查工作室与宪法和法律委员会进行整合，把宪法和法律委员会内部分为若干工作室，即审议立法工作室、合法性审查工作室、备案工作室及合宪性审查工作室。审议立法工作室负责统一审议法律草案等工作，合法性审查工作室进行下位法违背上位法的审查工作，备案工作室负责法规的备案工作，而合宪性审查工作室负责规范性文件是否符合宪法的审查工作及宪法解释。在人员的配备上，除了宪法和法律委员会成员外，另外配备一定数量的工作人员，必要时聘请若干专家作为顾问。②

[ 注 释 ]

①胡锦光.论设立“宪法和法律委员会”的意义[J].政法论丛，2018(3).

②韩大元.从法律委员会到宪法和法律委员会：体制与功能的转型[J].华东政法大学学报，2018(4).