确认无效行政诉讼的起诉期限及判决形式实务研究

郭金波

浙江台温律师事务所，浙江 温岭 317500

一、关于确认无效行政诉讼实务概况

2014年11月1日，全国人大常委会表决通过了修改《行政诉讼法》的决定，新《行政诉讼法》第七十五条正式规定了确认无效判决，对确认无效判决的适用条件、审查判断标准作出了进一步的规定，但对确认无效行政诉讼的起诉期限及判决形式并未作出规定。最高人民法院于2018年2月8日起施行的《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》(下称《解释》)对此也并未作出规定。

《行政诉讼法》并未对确认无效行政诉讼的起诉期限另行规定，似乎意味着确认无效行政诉讼仍然要适用《行政诉讼法》第四十六条关于起诉期限的限制。但有观点认为，无效行政行为因其违法的严重性和明显性，对行政法治和政府公信力造成严重的负面影响，不应放任其无限期地存在下去，故确认无效行政诉讼不受起诉期限的限制。[1]

笔者认为不应当完全取消确认无效行政诉讼起诉期限的限制，但可以对某些例外情形采取特别规则。理由如下：

(一)无效行政行为虽然是重大且明显违法，但性质不一定有想象中那么恶劣

与追逐私利的民事行为不同，政府机关作出行政行为往往是出于公利。许多无效行政行为的产生是因为政府机关的法治意识还不到位，探究其初衷，具有一定的正当性。譬如某县政府为了整治环境污染，临时成立了环境污染整治小组，该环境污染整治小组不具有行政主体资格，却直接以自己的名义作出行政处罚，该行政行为明显是无效行政行为，但政府机关作出该行政行为的目的是为了整治环境污染，若变换一下行政行为主体，以环保主管部门的名义作出，则完全合法。

(二)无效行政行为已经产生法律上的拘束力

就算是无效的行政行为，一经作出即产生法律效力，随着时间的流逝，很可能在此基础上衍生出其他法律关系。时间越久，涉及的法律关系越为复杂。“法律不保护躺在权利上睡觉的人”，当事人应当及时地行使救济权利，从而确保行政效率。如果在若干年后贸然确认无效行政行为自始不产生法律效力，无疑会影响已有的社会生活秩序。

二、例外情形的分析

(一)未保障当事人知情权的

当事人原先对无效行政行为毫不知情，超过起诉期限后才知道，但已不能起诉。这种情形无疑是最恶劣的，公民的权利得不到最基本的保障，动摇了法治的基础，就算超过了最长起诉期限，也应当可以起诉。

(二)未对外产生实际法律效力的

政府机关作出无效行政行为，因为各种原因，可能不立即执行。而当事人受“民不与官斗”等观念的影响，考虑到该无效行政行为尚未实际执行，其权利尚未被侵犯，寄希望于与政府机关友好协调，很有可能不采取任何法律措施，久而久之，就超过了起诉期限。

(三)当事人持续提出异议的

按照目前的现状，“信访不信法”是当事人常见的心态。有些当事人对行政行为不服，第一反应是向信访机关进行信访，信访机关不予处理则继续进行信访或者上访。对于行政机关来讲，既然当事人持续提出异议，行政机关理应进行自我纠错，切实解决问题。而且当事人长年累月地进行信访，表明当事人对该无效行政行为极端不满，如果法院贸然将它排除在管辖范围之外，似乎不利于社会矛盾的解决。

(四)例外情形的时间限制

我国社会主义法治尚在建设中，在若干年前法律并没有得到应有的尊重。我国行政机关的机构编制、职能和执法程序也发生了翻天覆地的变化，在笔者接触到的案件中，有时行政机关自身也并不清楚二三十年前的具体情况。因此，考虑到现实状况，不应当将年代久远的行政行为纳入进来。

三、无效行政行为例外情形的起诉期限规则

笔者认为针对不同的情形，应当适用不同的规则。若同时符合以下两种情形的，则采用最有利于当事人的规则。

(一)未保障当事人知情权的

对于未告知当事人的无效行政行为，不适用《行政诉讼法》第四十六条第二款关于最长起诉期限的规定。若当事人知道或者应当知道该无效行政行为，则任然适用《行政诉讼法》第四十六条第一款的规定。

(二)未对外发生实际法律效力的

若在当事人起诉时仍未对外发生实际法律效力的，则不适用起诉期限的限制。若在当事人起诉前已对外发生实际法律效力的，则从对外发生实际法律效力之日起计算起诉期限。

四、人民法院确认行政行为无效的判决形式

《解释》第九十四条规定，对于无效行政行为，法院应当作出确认无效的判决。依照无效行政行为的理论，无效行政行为的法律效力是自始无效。[2]但无效行政行为可能已产生法律效力，在此之上已形成了各种法律关系，确认无效行政行为自始无效可能会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。

因此笔者认为可以参考“确认违法”的判决模式，分两种情况判决，对于一般无效行政行为判决“确认行政行为无效，自始不发生法律效力”，对于可能会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，可以只判决“确认行政行为无效”。