论我国《国家赔偿法》先行程序研究

孙 尧

天津市河东区人民检察院，天津 300171

在行政赔偿前设定先行程序是一种国际潮流，这主要是因为可以在行政行为过程中把赔偿争议及时解决，减轻司法成本，同时也节约了大量的时间。此外，先行处理程序本身流程相当简单，赔偿请求人所需要投入的人力物力财力相对较小，可以更快地得到赔偿。在国家赔偿法第13条和第14条对行政赔偿要进行先行处理程序进行了明确的描述。然而，修正后的先行处理程序并没有使许多人满意。

一、先行处理程序是否是行政赔偿的必经过程

立法机关将行政先行处理程序作为行政赔偿的必经前置程序，主要目的在于能够使行政程序中出现的大量赔偿案件得到解决，既能给予行政机关自行纠正错误的机会，又能使赔偿请求人能够在较短的时间内获得赔偿。在现实的司法实践中，先行处理程序却没有起到相应的作用，恰恰相反，反而在一定程度上损害了赔偿请求人的合法权益。因此有些法律学者认为，不应当将先行处理程序作为行政赔偿的必要前置过程，而是由行政赔偿人来进行选择。其依据就是先行处理程序本身就是针对赔偿机关作出的，而却要由赔偿机关自己找自己的毛病，这就出现了一种“既当裁判员，又当运动员”的情况。此种说法有一定的道理，但是尚不足以否定先行处理程序在行政赔偿中的重要价值和作用。

持有以上观点的人，多半对行政机关持有不信任的态度。但实际上，先行处理程序是行政主体自我纠正错误的一个过程。知错就改，善莫大焉，人非圣贤，孰能无过，应当给予行政机关改正之前自己错误的机会，并且让它承担相应的法律后果。而且先行处理程序并不具有终局效力，如果行政机关有充分的理由可以进行诉讼，这对于行政机关来说更像是一个自我反思和自我检讨的过程。如果先行处理程序可供赔偿请求人自行选择，这会一定程度上增加其赔偿负担。

二、先行处理程序的实现方式

按照国际惯例，采用先行处理程序的国家，赔偿争议解决的方式有以下两种：一种是“直接决定式”，另一种是“相互协商式”。我国《国家赔偿法》对行政赔偿先行处理模式并没有做出具体规定，但是《国家赔偿法》修正案明确了先行处理的协商程序为混合模式，即赔偿义务机关应当首先与赔偿请求人进行积极的沟通来协商解决，只有双方无法达成一致或者有其他原因无法通过协商来进行解决，赔偿义务机关才能直接作出赔偿决定。相对来说，我国的处理模式更加具有人性化和可操作性，这样对赔偿请求人和行政机关都具有了相应的选择权，更利于矛盾问题的解决。

为了迅速解决赔偿纠纷，法律同样授予赔偿义务机关自行决定赔偿数额、方式的权力，比如在赔付的过程中关于赔偿构成要件事实的妥协、自认，司法机关并不会参与其中。同时，尽管可能会出现前后赔偿金额不一致的情况，行政机关也可以随时调整赔偿方案与策略，法院不会对此进行诸多过问。美国的法律制度甚至规定在赔偿过程中完全由双方在自由的基础之上进行。而根据我国的司法制度及现今的行政体制，采取“协商式”可行性较低。如果出现行政赔偿主体所愿意承担的赔偿金额或方式完全符合赔偿请求人要求，但是依据法条却无法实现的情况，法院也只能依法确定赔偿与否以及赔偿金额，这对赔偿人来说又是另一种的不公平。所以倘若我们认为法律存在瑕疵，那么应当修改法律，而不是和赔偿相对人进行妥协。

三、我国行政赔偿先行程序存在问题的根源

(一)行政赔偿先行处理程序中的责任认定还存在缺失

在人类历史上曾经经历过国家专制阶段，正是为了控制国家权力对个体的侵害，防止权力滥用，行政法才孕育而生。虽然我们可以认为，国家赔偿属于行政救济法而非责任法，但这并不意味着国家赔偿制度就可以不规定责任制度，只有明确的责任制度才能保障救济手段的真正实现。

《国家赔偿法》的法律条文中对于行政赔偿先行处理程序中的违法行为或者不作为等行为并没有规定应负何种责任或者如何追责。从司法实践上来看，个别行政机关依旧存在“官本位”的思想，对于侵害行为大多视而不见，更有甚者为了在赔偿过程中减轻或者逃避责任，采用各种不正当的手段进行威胁、引诱、欺骗，损害赔偿请求人的利益，或者人为增加被侵害人的司法成本。还有些赔偿义务机关存在畏惧逃避心理，不愿意直面被侵害人，为了快速解决事态，往往采取“封口费”等其他办法处理；或者对于赔偿案件久拖不决，即使超过期限也以各种理由搪塞，逼迫当事人做出让步。所以，如果对个别行政机关的不法行为没有做出相应的处罚措施，这些违法失当行为就不能受到法律的全面监管，难免会造成被请求人的损失；还有一种可能，在行动赔偿先行处理程序中，行政赔偿机关的工作人员存在营私舞弊、徇私枉法现象，为了使自己或相关人获取利益以牺牲国家的利益达到自己的目的。

(二)作出不予赔偿决定的期限规定不合理

《国家赔偿法》第13条规定，“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。”由此可知，在行政赔偿先行处理程序中，赔偿义务机关有两个月的期限进行审查，用以作出是否赔偿的决定。一般情况下，赔偿义务机关作出不予赔偿的决定，赔偿请求人最终都会提起行政诉讼。那么赔偿义务机关即便发现自己的行为出现违法情况需要对相对人进行赔偿，它也不会立即做出赔偿决定，而是等待两个月的时效即将到期之时再做出处理。在这种情况下，此项法律规定制度不仅没有保障赔偿请求人的合法权益，还浪费了请求人的宝贵时间，为个别赔偿机关谋求不正当的目的利益提供方便，背离了制度的初衷。

作出赔偿决定过程可以被分解为两个部分：一是判定是否进行赔偿，二是决定赔偿多少、赔偿方式。由此可知，作出赔偿决定的过程仅仅是赔偿决定过程的一部分，甚至是很小的一部分，后面还有决定如何赔偿，赔偿什么赔偿多少等过程。赔偿机关决定不赔偿和决定赔偿是两个完全不同的程序，法律对此却规定了同样的期限。这明显是存在不合理性的。

(三)行政赔偿决定的法律效力存在问题

国家赔偿法第14条规定，“当赔偿义务机关两个月内未作出决定或作出决定但赔偿请求人有异议时，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出决定之日起三个月内起诉”。此条规定明确了赔偿请求人的权利，加大了保护力度，但也存在一些问题：行政赔偿决定是不是终局判决，如果是，那么决定文书一经送达即发生法律效力，此时，如果赔偿请求人对行政赔偿决定有异议向法院提起诉讼时，法院应当对次行政行为是否合理合法进行判决，如果法院认为原行政赔偿机关所做决定存在不合理不合法问题，可能推翻原行政赔偿机关决定，这样就出现了终局决定被改变的尴尬情况；如果行政赔偿决定不是终局决定，那么是否可以参考民事诉讼的期限规定，被侵害人知道或应当知道侵害行为发生2年后，将会丧失胜诉权利，这些问题都需要关注。

从现行立法看，行政赔偿制度还存在着一些瑕疵，其完善还需要一个过程，故笔者认为，行政赔偿案件的法律条文应确定统一的标准和模式。