关于做好“村改居”工作的一些建议

刘 兵 欧阳春晓

浙江同舟(宁波石化开发区)律师事务所，浙江 宁波 315201

“村改居”是指将原来的农村村民委员会撤销，改为城市社区居民委员会，以城市管理模式进行管理的一个过程。随着城市化进程的加快和户籍制度的改革，出现了大量的“城中村”现象，村民获取收入的方式也不再是单一靠农业生产，而是越来越多元化，其经济结构与日益变化发展的生活文化需求逐渐趋近于城镇水平，此时，“村改居”便自然而然顺时而生。然而，“村改居”涉及基层组织变更、农民权益的保护等方方面面的事项，是一个非常复杂的现实问题，仅仅依靠乡镇街道或村之力去解决存在一定难度，它需要国家和政府的政策支持和法律规范的指引和约束。

一、“村改居”面临的问题

(一)户口问题

“村改居”涉及到户口转变问题，即所谓的“农转非”，由农业户口转变为非农业户口。农村不再从事农业生产，农民不再从事农业劳动，或者至少有2/3的农民不再从事农业劳动，不再以农产品收入为来源；让农村人成为城市人，村委会改为居委会。

(二)财产问题

农村宅基地问题：根据我国相关法律的规定，农村宅基地，是指农村村民用于住宅基地而合法占有、利用本集体所有的土地，所有权属于农村农民集体成员所有。农村宅基地是只有具备农村集体经济组织成员资格的人才能享有的权利，可以合法使用、建造住宅的集体所有地，宅基地是集体所有，农村村民对其只有使用权，没有处分权、收益权，未经批准任何人没有权利擅自转让或者出租。当户口迁出后，就不再是本村集体经济组织的一员，对宅基地的使用权也随之丧失，对于土地的去向，此处有两种情况：一种是一户只有一人转非，那么宅基地使用权归同一户其他农村成员共同所有，个人不再享有宅基地使用权；第二种是全户转出，那么宅基地就会由集体也就是村里收回。

我国采用的是宅基地使用权随房屋转移的原则，也就是说，即使身份转变为城镇居民，基于对已建房屋的所有权，仍然对房屋所占宅基地享有使用权，宅基地上的房屋可以继承，但继承人不能对房屋进行翻新、修建。但该房屋一旦灭失，房屋所有权消亡，基于该房屋所有权的宅基地使用权也会随之消亡。

随着农转非不断增加，农村空置的房屋越来越多，严重影响了农村土地的流转、利用，因此，很多地区都出台了自愿退出宅基地补偿的政策，鼓励农转非的人将空置的房屋让出，促进农村土地的流转，补偿标准根据各地经济水平而定。

(三)法律问题

对于“村改居”没有集中的法律规范，但是从整体情况看来，“村改居”前后大概呈现出以下区别：

1.从管理和自治组织上。“xx村委会”改为“xx街道xxx居民委员会”，“xx村委党支部”改为“xx街道xxx居委会支部委员会”。社区适用的法律由《村委会组织法》变更为适用《城市居民委员会组织法》。

2.土地所有权方面。集体土地转为国有土地，注销集体土地所有权登记。原农民住宅用地直接转为国有划拨土地。如广东省对“村改居”工作的规定：“原集体建设用地按以下情况办理土地登记：

已办理集体土地使用权登记的，以村委会为申请单位，由土地登记机关集中按批次收回原核发的《集体土地使用证》，按划拨用地换发《国有土地使用证》；土地使用权发生变更的，必须先补办有关用地手续，后办理土地变更登记，核发《国有土地使用证》。

未依法办理集体土地使用权登记的，应按第(五)款规定办理有关用地手续后，到土地登记机关申请办理土地登记，核发《国有土地使用证》。原农民住宅用地直接转为国有划拨土地，凭《集体土地使用证》或建设用地批准文件，申请核发《国有土地使用证》。除工本费外，免收其他费用。原村组集体建设用地转为国有土地后，直接划转给社区股份合作经济组织的，凭“村改居”集体土地资产划转批复文件和《集体土地使用证》(或建设用地批准文件)，申请办理土地变更登记，核发《国有土地使用证》。除工本费外，免收其他费用。社区股份合作经济组织将划入土地对外转让、租赁、作价入股或合作联营时，应补交土地有偿使用各项税费；变更土地用途的，应补交地价。

除以上变化以外，“村改居”还涉及到居民住房、集体资产处置，集体经济组织名称的变更、社区居民就业、相应的基层妇女、共青团、工会组织建设、居委会的职数设置、工资福利、办公经费等问题。改革的过程往往不可能一帆风顺，尤其是涉及土地和集体资产的问题，更是值得引起足够重视，予以监督和落实。

(四)程序问题

首先，“村改居”后的基层组织的设立，我国出台有《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》(以下简称《居组法》)等法律，然而，这两部法的规定不尽一致，无法很好的处理“村改居”过程中涉及的诸如社区居民委员会的职能以及工作人员的换届选举等问题，“村改居”的特殊性让新改后的社区居民委员会不得不考虑两部法的过渡以及衔接问题。

对于“村改居”这一复杂的系统工程，全国性规范里并没有统一的指导原则。我们所了解的也只有《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)第二条第(十)点加强村镇建设用地的管理里提及：禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地。以及2006年民政部门曾提出的，将进一步明确“村改居”的工作原则，规范“村改居”工作的程序，切实维护农民群众的土地权益，积极稳妥地处置好农村集体资产，妥善安置好村民群众的生产生活，加强监督，最大限度地避免形形色色的侵害农民土地权益的做法。除此之外没有在其他全国性规范性文件中发现关于“村改居”工作的指导。因此，在实践中，“村改居”工作主要还是依据地方立法或者政府文件，但各地区立法层级高低各不同，差异也比较大，存在着诸多问题：

1.“村改居”没有既定标准

在我国的城镇化进程中，相当量的村民委员会改革成为了社区居民委员会，但我们不能就此当然认为所有的农村都适合“村改居”，受自然环境、地理位置、经济结构、人口总量等因素的影响，有些农村并不适合将村民委员会直接改革为社区居民委员会，而是应当通过诸如外出求学或是务工的形式逐步实现城镇化。而对一些农业气候、土壤等环境优良，适合农作物生长的农村，从事农业生产更为合适，即便它的各项条件都符合城镇化，我们也认为保留农村形态更为实际，基于此，村民委员会的存在比居民委员会更为合适和必须。

2.“村改居”后工作人员产生办法遇困扰

《村组法》第十一条规定，“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”。而《居组法》第八条规定，“居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生；根据居民意见，也可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生”。两部法律的规定不尽一致，那么，“村改居”后，居民委员会的工作人员的选举究竟依照哪一部法律的规定进行成为问题。

二、对“村改居”工作的几点建议

(一)完善并遵循正当法律程序及法律救济机制

农村城镇化已然成为一个趋势，“村改居”也必然不可避免的进入城市化进程工作的议程，由农村改革而来的社区也将逐渐被城市体系接纳和融合，村民自治逐渐向居民自治过渡，但我们应当认识到，这将是一个漫长的过程，在这个漫长的时期里，政府如何实现由村民自治向居民自治的平稳过渡，如何解决法律不统一的冲突，如何在依法行政，建立法治政府的大环境下，做好并完善“村改居”工作，我们认为以下几点很重要：

一是注重程序的完善。尽快完善农村村民委员会组织法与城市居民委员会组织法等法律，将“村改居”工作在法律的选择适用上明确下来，同时，建立具有指导性、可操作性、可借鉴性的统一的起承转合的基层社会自治基本法规体系配套协调，严格财务制度和纪律，实行财务公开和民主理财，妥善处理土地和集体资产等经济问题，确保改制后村民的合法权益不受侵害，以保障“村改居”工作的有序过渡和衔接，推动“村改居”工作的发展。

二是鼓励村民积极参与。在“村改居”工作中，首当其冲的便是村民，他们是村改居工作的直接受益者与当事人，鼓励村民积极参与，获得村民的支持，能让工作事半功倍，顺利进行。行政机关在实施村改居的行政行为时，应当充分了解当地的实际情况，因地制宜，考虑改制后居民的社会保障与就业等现实问题，制定出符合实际的工作方案，多接收村民意见，制定、完善村民参与行政的方式、程序、时间等鼓励村民参与政策的制定与实施。充分了解听取并尊重群众的意愿，严格按照法定程序开展工作，对于大家普遍反对的不能强行实施，执行方案前，及时召开村民会议或村民代表大会，保证他们的知情权，做好思想工作，允许他们充分表达想法，对改制方案进行比较和讨论，尽量采用村民们接受的方案实施，让村民主动配合做好改制工作，确保从村民自治到居民自治的平稳过渡。

(二)引进律师介入推动“村改居”有序化进行

律师常年从事诉讼案件办理，非诉法律事务服务，接触形形色色的人群，形成了自己的一套针对不同领域、不同对象的法律服务应对方案，多年办案使他们对法律与政策把握更加透彻，对程序驾轻就熟，并能够充分运用专业知识、技能技巧有针对性的理清、解决背后的问题，尤其是近年来，律师参与信访值班、信访问题解决，参与政府专项法律事务、政府合同合法性审查等，积累了丰富的解决群体性矛盾纠纷经验。律师的参与能帮助政府审查行政行为，促进政府依法行政，合法行政，让“村改居”工作在法律的保驾护航下顺利开展，减少对立矛盾。面对群众也能从源头上、根本上减少群体性的问题的产生，减轻政府压力。同时能够对群众进行普法宣传教育，潜移默化的改变部分群众解决问题的路径选择，通过合法途径寻求帮助。