人民警察非工作时间履行职责相关问题探析——以《人民警察法》的修订为背景

袁 华

甘肃政法学院，甘肃 兰州 730070

人民警察在非工作时间履行职责是国家法律对人民警察的崇高要求，也是由人民警察的工作性质和任务所决定的。2016年新《人民警察法(修订草案稿)》发布，将原来《人民警察法》第十九条：“人民警察在非工作时间，遇有其职责范围内的紧急情况，应当履行职责。”修改为《人民警察法(修订草案稿)》中的第十三条：“人民警察在非工作时间，遇有前款规定以及职责范围内的紧急情形，应当根据现场情况采取先期处置措施，必要时及时报告，请求支持。”新旧两部法律中都规定了人民警察在非工作时间应当履行职责，但是仍然没有对“非工作时间”、“紧急情形”、“职责范围”、“监督机制”作明确的规定，导致在实际的操作过程中产生了许多模糊的认识，这些都是值得我们进一步思考的。

一、关于履行职责的主体分析

《人民警察法(修订草案稿)》第二条规定：“本法所称人民警察，是指公安机关中依法履行治安行政执法和刑事司法职能且被授予人民警察警衔的工作人员。”很显然与《人民警察法》相比，草案中的“人民警察”专指公安机关的人民警察，不再包括国家安全机关的人民警察、狱警、人民法院的司法警察和人民检察院的司法警察。故“人民警察”在非工作时间履行职责的规定中，在《人民警察法(修订草案稿)》中仅仅指公安机关的人民警察，对于其他的四大警种是否履行职责并无要求。

笔者认为，对于不负有法定职责和特定义务的普通公民，国家和社会都鼓励他们为保护国家利益和他人的合法利益见义勇为，积极同违法犯罪行为作斗争，参加抢险、救灾、救人等社会公益工作。而对于人民警察这一特殊的群体，更是责无旁贷。人民警察是国家和人民利益的维护者，是社会道德的楷模，在非工作时间履行职责是其性质和任务的必然要求。[1]所以，笔者认为这里履职主体不能仅仅只包括公安机关的人民警察，还应包括国家安全机关、监狱的人民警察和人民法院、人民检察院的司法人民警察。《人民警察法(修订草案稿)》中对于非工作时间履行职责中的主体规定不妥。

二、关于履行职责的时间分析

英国警察认为：“警察是唯一24小时服务，并能在需要时随时作出反应的行业。”人民警察年假、婚假、产假、丧假等，或在不加班值班的情况在上班之前下班之后确实属于此处所说的“非工作时间”。但若将人民警察的非工作时间单纯的理解为“八小时”之外，很显然和警察通常“5+2”、“白+黑”的工作状况是不符的。除此之外，警察的值班、出警、出差亦不分周末和法定节假日。所以在某种程度上来说人民警察的“非工作时间”是很难界定清楚的。在这里界定人民警察是否处在“非工作时间”的意义在于判断是否应该履行其职责，所以通常情况下笔者认为：

第一，人民警察在能够明确其处在非工作时间内时，遇有其职责范围内的紧急情况应该根据法律的规定切实履行职责；遇有其职责范围内的非紧急情况可以履行职责。

第二，人民警察在不能明确其是否处在非工作时间时，遇有其职责范围内的紧急情况或非紧急情况都应该履行职责。

第三，人民警察在能够明确其处在工作时间内时，不管遇有其职责范围内的紧急情况或非紧急情况若没有紧急任务应当履行职责，若有紧急任务应立即报警或请求支援。

三、关于履行职责的内容分析

《人民警察法(修订草案稿)》第十三条，在原《人民警察法》第十九条的做了进一步的补充，“人民警察在遇有溺水、坠楼、自杀、走失、公共设施出现险情等危及公共安全、人身、财产安全的紧急求助及职责范围内的紧急情形……”这里罗列了“溺水、坠楼、自杀、走失、公共设施出现险情”，严格意义上来讲并不属于公安机关的警务活动，属于个人求助[2]，遇有这些情形时人民警察都应该履行职责且不会区分公安机关内部划分的警种的不同。此外遇有人民警察“职责范围”内的紧急情形也应当履行职责，此处的“职责范围”应当如何理解，是指广义上的人民警察法所罗列的所有职责呢？还是仅仅指按照人民警察内部警种的不同而划分的职责？显然，法律中并未做明确的规定，笔者认为在这里“职责范围”应该指的是后者。但是，在实际工作中想要准确的确定每个人民警察的职责界限是很困难的也是不现实的。这不仅仅是由于人民警察各自职责间的存在相互渗透和辐射的作用，而且也与人民警察工作任务的日趋复杂息息相关，人民警察处理的警情可能会同时涉及到多个警种联合作战、相互协作、相互配合，甚至在警力不足的情况下也会临时调配其他警种的警力。当然，人民警察职责的法定化，一方面是为了限定人民警察的执法权力，防止不作为或乱作为；另一方面也是为了防止社会其他企事业单位团体组织或个人干预或非法行使警察权力。但《人民警察法》并未否定人民警察作为人民利益的维护者，基于崇高的职业道德和高度的社会责任感而拓宽“职责范围”的界限。但是不能不考虑的是：法律有可能将责任的诫板拍打到善意者身上，还有应注意和防止个别警察借助于履行职责的名义，公权私用，滥用职权。[3]

四、关于履行职责的局势分析

对于“紧急情况”的判断和认定，是人民警察非工作时间履行职责的核心问题。局势的紧急与否，直接决定着人民警察应否履责的问题。《人民警察法(修订草案稿)》第十三条罗列的“溺水、坠楼、自杀、走失、公共设施出现险情”等是法定的“紧急情形”。基于此，我们可以对“紧急情形”做以下几种描述：第一，危险性，往往表现为对公共安全及人民生命财产安全存在威胁；第二，严重性，这是对危险性程度上的要求，属于严重威胁，例如突发的重大暴力犯罪、重大治安事件和特大治安灾害事故等；第三，紧迫性，需要对出现的情况马上做出处理，否则会产生严重的后果。当然，法律规定的是对人民警察行为最低标准的约束，我们不排斥或也不反对人民警察出于崇高的职业道德要求，在“非紧急情况”下为维护国家和公民的利益见义勇为、助人为乐。

五、关于履行职责的责任分析

“应当履行”职责是法律对人民警察在非工作时间履行职责的责任要求，是否履行职责直接决定着人民警察失职与否。但是在现实中往往很难区分人民警察是履行“法定职责”还是履行“普通公民的道德义务”，这是因为在非工作时间，人民警察若发现职责范围内的紧急情形也无法像在正常的工作时间内，亮明身份。没有穿戴警服没有工作证件，无法表明自己的身份，在执法的过程中难免会出现执法相对人怀疑抗拒、执法没有权威性等问题，在这种情形下人民警察可能选择履行普通公民的道德义务更为便捷。但道德约束本身就不具权威性，可能会使表明不了身份的人民警察或因缺乏执法权威性而对部分紧急情形的处理达不到预期的效果，错失了制止或处理的良机而招致事态进一步恶化。是以“人民警察履行法定职责”的方式来平息纠纷，还是以“普通公民履行道德义务”的方式来解决问题，显然会由于选择的身份不同，而引起处理的方式最终也会导致结果的不同。若以“普通公民履行道德义务”来解决问题会不会产生失职的嫌疑，值得我们进一步深思。当然，立法者的初衷并不是让我们去找出法律实践环节存在的各种疑惑或疏漏，是为了激励人民警察更好的履行职责，更好的维护国家、社会和个人的利益。[4]我们不能因为现实的困难或疑惑而放弃职责的履行，相反人民警察非工作时间履行职责的规定是为了更好的体现人民警察全心全意为人民服务的宗旨。

六、关于履行职责的监督问题

对人民警察的执法监督是人民警察依法履行职责、行使职权和遵守纪律的基本保障。人民警察非工作时间履行职责，由于其履行职责的时间的特殊性、地点的特殊性、履行职责时身份无法证明等情况，使得履责监督存在不少问题。谁来监督？怎么监督？是当下摆在我们面前的重要的问题。人民警察在非工作时间，个人行踪和活动轨迹不受主管部门的约束，也不受其他监督机构的监管。

除此之外，人民警察在非工作时间外出通常着便装，其身份无法辨识，社会监督也无法实现。在没有有效的监督机制的情况下，非工作时间履行职责完全依靠个人崇高的职业道德精神和过硬的政治素养来实现。所以，笔者建议将人民警察非工作时间履行职责的情况，纳入到人民警察的考核体系中来，作为业绩考核、评优评奖、晋级晋升的加分项，以此来鼓励人民警察在非工作时间积极的履行职责。