领导干部法治思维培育机制研究*

于晓川 刘 勃

中共秦皇岛市委党校，河北 秦皇岛 066100

党的十九大报告指出依法治国是党领导人民治理国家的基本方式，全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。作为“关键少数”，领导干部是建设法治中国的骨干力量，在实现两个”一百年“的伟大梦想中承载着重大的责任。领导干部要坚持高标准、守底线，在厉行法治上当模范、作表率，带头强化对法治的追求、信仰以及坚守，真正将法治思维和法治方式变成想问题、办事情的思想自觉和行为习惯。

一、秦皇岛市领导干部法治思维调查的现状与特点

为了全面了解秦皇岛市领导干部目前法治思维的状况以及运用法治方式解决问题的能力，我们课题组成员利用工作的优势条件，在来党校学习的中青班和县级班学员中发放了近百份调查问卷，得到最基层最真实最一线的数据。总结当前秦皇岛市基层领导干部在法治思维方面的特点有以下几点：

第一，领导干部主要是基层领导干部对自己是否有法治思维比较自信，当问到“您认为我市多数的基层领导干部是否有法治思维”时，有90℅的领导干部认为自己有，回答基本没有的占到10℅，回答没有的为零。

第二，领导干部对自身运用法治方式进行决策和处理问题的能力也是有比较高的估计，因为85℅的领导干部认为自己运用了法治方式，回答基本没有的占到15℅，回答没有的也为零。

第三，虽然大部分领导干部都认为自己有法治思维和运用法治方式处理问题了，但是有77.5℅的领导干部认为自己在这方面的能力属于一般，认为自己能力很强的仅占到22.5℅。可见在此问题上，大部分领导干部都有着深刻的认识，都存在着本领恐慌，大家对下大力气提高自身运用法治思维和法治方式处理问题的能力这个问题上已经达成了共识。

二、提高领导干部法治思维和法治方式能力的原因

第一、是深化依法治国实践，建设中国特色社会主义法治国家的本质要求。依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。各级领导干部在推进依法治国进程中发挥了重要作用。各级领导干部作为执掌党的执政权和国家立法权、行政权、司法权等公权力的特殊群体，作为运用法治方式治国理政的执政主体，是我们国家治国理政的政治精英，是执政兴国的骨干力量。这个群体人数不多，但作用非常关键。①但同时，在现实生活中，不少领导干部法治意识比较淡薄，有法不依、违法不究、知法犯法等还比较普遍，特别是少数领导干部不尊崇宪法、不敬畏法律、不信仰法治，崇拜权力、金钱、和关系导致政治生态受到严重破坏。正确的路线确定之后，干部就是决定的因素。②深化依法治国实践，必须抓住领导干部这个“关键少数”。

第二、是全面从严治党，加强反腐拒变，提升我党执政能力的必然要求。深化依法治国实践，领导干部是关键。办好中国的事情，关键在党，关键在党要管党、从严治党。过去的五年，全面从严治党成效卓著，但从严治党永远在路上，我们不能有丝毫的懈怠。习近平总书记在十九大报告中再次告诫我们，人民群众最痛恨腐败现象，腐败是我们党面临的最大威胁。

第三、是全面深化改革，维护社会稳定，加强和创新社会治理的需要。十九大报告提出，坚持全面深化改革构成新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一。不管是经济领域的深化供给侧结构性改革还是政治领域的转变政府职能，深化简政放权，建设服务型政府改革，亦或是社会管理和生态保护的改革都需要如习近平总书记所说的那样凡属重大改革都要做到于法有据，确保在法治轨道上推进改革。都需要我们用法治的利剑破除阻碍社会发展的藩篱，用法治的方法破解改革的难题。十八大以来我国社会大局保持稳定，国家安全全面加强。但国家治理体系和治理能力仍然有待加强，影响社会稳定的因素仍然大量存在，所以要求领导干部不但要政治过硬，本领高强，要增强驾驭风险的本领，坚持法治思维，把功夫下在加强社会治理制度建设上，打造共建共治共享的社会治理新格局

三、提高秦皇岛基层领导干部法治思维的具体路径

第一、优化外部环境，为领导干部法治思维的培养创造良好的法治氛围。

领导干部法治思维的培育，最终都离不开当地法治的实践。可以说一个地方，一个政府的法治建设情况的好与坏直接决定了当地领导干部法治思维培育的好与坏。近年来，秦皇岛市政府坚持“四个全面”的战略布局，牢固树立五大发展理念，认真贯彻落实十八届四中全会和《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》精神，以依法行政、加快法治政府建设为主线，注重法治秦皇岛、法治政府、法治社会一体化建设，充分发挥职能作用，紧扣重点，开拓创新，深入推进市委、市政府法治工作全面落实，为全市经济社会又好又快发展营造了良好的法治环境。③

良法善治。秦皇岛市作为河北省首批被赋予地方立法权的城市，自2015年8月1日享有地方立法权以来已制定颁布实施了多部地方性法规条例，比如物业管理条例、停车场管理条例、制定地方性法规条例等。只有高质量的科学立法，只有架构了合理的责、权、利的分配，才能把“权力关进制度的笼子里”。建议在秦皇岛市人大在2018年出台的条例更加高标准，真正做到科学立法，依法立法和民主立法。除了立法，执法和司法同样不可忽视。法律的生命在于实施。只有严格执法和公正司法，才能使得权力行使得更加具有正当性和有效性，才能真正把责任落实到位。

第二、建立相适应的领导干部考核与晋升机制。

习近平总书记曾指出“用人导向最重要、最根本、也最管用。如果我们不是把严守党纪、严守国法的干部用起来，而是把目无法纪、胆大妄为、飞扬跋扈的干部用起来，那就必然会造成‵劣币驱逐良币′现象。”④

依法治国早已确立为国家战略，依法决策是第一要件，那么首当其冲就应该用法律的标尺，用合法性的判断对干部的考核和晋升等方面进行审视，而不是以往的以经济指标、稳定指标为重心指标。要严格做到十八届四中全会决定指出的那样，“抓住立法、执法、司法机关各级领导班子建设这个关键，突出政治标准，把善于运用法治思维和法治方式推动工作的人选拔到领导岗位上来。”“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。”

建议我市组织部门制定具体的考核指标体系。其中对领导干部的法治考核，既要有定性规定比如行政决策、行政执法、行政监督、依法行政能力建设等方面，又要有定量指标比如社会满意度、重大决策听证率等。组织部门做好法治考核工作还需要充分调动政法系统专业部门的专业业务检查和社会各界力量参与对领导干部的考评。考核的结果关键在于运用。要认真对领导干部的考核结果进行综合分析，看其在依法行政中怎么说、怎么做、效果怎么样，以此作为评价其合不合格、称不称职、能不能提拔重用的重要依据之一。

第三、强化领导干部法学教育培训。

关于领导干部的法学教育培训，这些年各级政府部门都投入不少，但是效果却不尽人意。形式主要以专家讲座、个人自学的形式出现，内容更多的是重视法律知识的简单传授而忽视了法治精神原则的培养。培训的形式虽然也是多样化，一些新的形式比如案例式、研讨式、情景模拟式进入了培训的讲堂，但是由于准备的内容不够充分，有过于重视形式而忽视了内容的弊端出现。领导干部作为依法治国的主力军，其实在他们之中，真正接受过系统的法律教育的人并不多。据相关媒体报道，中组部干部监督局在分析违法犯罪的26名原领导干部的反省材料时发现，81.4℅的人认为自己犯罪与不懂法有关。⑤在之前做的问卷调查分析中也可以看出，我市的领导干部对自己的法治能力这个问题已经出现了本领恐慌。所以我们需要认真思考如何改进强化领导干部的法学教育培训。

首先是要明确方向。要以全面依法治国战略为背景，以新时代下党和国家建设新事业的需求为导向，制定符合各级领导干部学习需求的培训大纲。俗话说隔行如隔山。不同级别不同部门不同领域的领导干部应该学习什么样法律知识都应该有一个明确的规定或者标准。但是需明确的前提是要对基础的法律原则和法律知识有基本的掌握。其次是要完善具体的制度。十八届四中全会就提出了要完善国家工作人员学法用法制度，把宪法法律列入党委(党组)中心组学习内容，列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课。这是国家提出的原则性要求，具体如何落实为更为细化的有可操作性的制度上就是当地政府部门应该考虑的问题了。建议我市相关职能部门能尽快完善领导干部的法学教育培训组织调训、班次设置等制度，对学员建立电子档案和信息共享，有选择有针对性的调训从而避免重复培训；培训内容上不仅要按照领导干部的职务分级培训，更要注重按照职务的分类培训；哪些课程是领导干部法学教育的必修课而哪些又可以作为选修课也必须用制度条文来固化和明确；要以考促学，制定详尽的学考一体的细则，采取现代化的考核方式比如定期定时的网络考核，以便提高学习的积极主动性。

[ 注 释 ]

①张伯里.牢牢抓住领导干部这个“关键少数”[N].光明日报，2015-2-15.

②《毛泽东选集》第二卷中《中国共产党在民族战争中的地位》[M](一九三八年十月十四日).人民出版社，1991：526.

③河北省秦皇岛市采取五项措施深入推进法治政府建设成效[EB/OL].中国政府法制信息网，2017-10-26.

④中共中央文献研究室，编.习近平关于全面依法治国论述摘编[M].中央文献出版社，2015：127.

⑤王巧玲.领导干部应当培养法律思维[J].理论学习，2008(10)：34.