民办高校法人治理存在的问题及其完善

张茂林

中央民族大学，北京 100081

一、引言

我国民办高校在四大法定法人类型中究竟属于哪一种，在目前的教育法体系中尚不能找到明确的答案，根据《教育法修正案》、《民促法修正案》的立法精神和实践来看，我国民办高校的法人属性等同或接近于社团法人的内涵。

二、我国民办高校法人治理存在的问题

(一)学校章程建设不够完善

民办高校作为法人在法律上有成立也会有终止，法律规定民办高校必须在学校章程中详细记载法人资格终止的条件和事由，而事实上大部分民办高校并没有详细记载终止法人资格的事由和条件，因此这样的章程并不符合要求。

(二)资产关系不够清晰

法律规定民办高校的资产情况必须在章程中予以明确，另外就资产是否要取得合理回报也必须明确说明，而实际上大多数学校没有明确说明，目的是为了获得政府税收优惠或其他方面政策的支持。此外对于终止法人资格后的学校剩余财产的处置上，大多数学校的规定比较模糊且无实际意义。

(三)董事会制度不健全

董事会结构不合理，法律规定民办高校董事会成员数量不能少于5人，但实际上不少民办高校的董事会成员不到5人，且人员组成结构过于单一，缺少社会人士的参与；董事任职资格与条件规定不健全，董事长权利及董事制约机制缺失。

(四)董事会与校长之间的关系不够明晰

民办高校的校长是学校日常管理的最高领导者，同时也是最高执行机构，《民促法》对其权限进行了规定，但没有对其选任机制、任期等作出规定，实际上不少民办高校采取董事长兼任校长的做法，导致了高校办学权与管理权的混同，使得董事会形同虚设。

三、完善我国民办高校法人治理的建议和对策

(一)应该遵循的基本原则

1.程序正义，章程修改程序正义、重大事项决策程序正义、一般事务处理程序正义以及权利救济程序正义。

2.以人为本，以广大教职工和学生为基本主体，尊重其人格尊严和合法权益，充分发挥教代会和学代会在法人治理中的参与、决策和监督作用。

3.法治，民办高校的法人治理依据的法律不仅包括国家层面的法律法规体系，还包括学校章程，其作为一种内部最高权威规范而存在。

4.权力分立与制衡，借鉴现代企业法人治理机构的经验和模式，根据权力分立与制衡的基本原则，构建“决策-执行-监督”的组织架构，是实施民办高校法人治理的基本路径。

(二)内部组织结构和法律关系的调整

1.完善学校办学章程。正确认识办学章程在法人治理中的作用和价值，民办高校的办学主体、管理层要对办学章程在法人治理中的地位、功能、性质等有充分的认识、理解和认同，切实增强章程意识和依法治校意识；健全和完善办学章程的修改程序，办学章程需要随着办学实际的变化而做出相应的调整和修改，根据教职工、学生等相关利益主体的权益诉求而相应的予以修改，同时还要根据法律法规的变更、董事会的变更提议等情况进行相应的修改。

2.调整完善出资人与法人之间的财产法律关系。营利性民办高校出资人与法人之间财产法律关系的调整完善。营利性民办高校在性质上等同于普通企业，作为出资人对其出资财产拥有所有权，包括由此而产生的决策权、收益权与选择管理者等一系列权利；非营利性民办高校出资人与法人之间财产法律关系的调整完善，如果民办高校属于非营利性质，则举办者的行为不能定义为“出资”，而是属于一种“捐赠”行为，因此收益权不包括在其举办权之中。

3.健全董事会制度。完善董事会成员结构，丰富民办高校董事会成员的组成结构，董事的选择范围、领域、来源等要切实扩大，出资者、校长、教职工代表、社会专业人士、社区代表、学生家长代表等都可以作为董事会董事的选择范围；明确董事任职资格、责任与义务，对董事的任职资格、责任和义务进行法律上的规定，是保证董事会决策效率的重要举措；限定董事会的权利范围，在法律层面上已经对董事会的权利范围进行了明确的规范和界定。

4.完善校长负责制。构建校长选拔与任期机制，考虑到校长任期与董事会的任期时限，本文认为校长任期以4年为适宜，在校长的选拔机制上应该建立职业校长制度，面向社会公开竞聘；协调校长与董事会的职权，应该着手构建校长报告制度，每个学期末校长应该向董事会汇付学校各项管理情况；建立教授咨议制度，对构成教授评议会的成员组成、人数、参与决策程序等做出明确规定。

(三)法人治理外部环境的优化

1.健全和完善相关法律法规体系。一方面要健全和完善《民促法》等相关的民办高校办学的法律法规，妥善处置和协调其与其他规章、法规、法律之间的关系，另一方面要学习和借鉴欧美国家关于民办高校发展的相关成功做法和经验模式。

2.规范地方政府与民办高校之间的法律关系。地方政府与民办高校法律关系的核心在于管制，从其行政来分可以分为经济性管制和行政性管制，为此要合理的确定管制目标，对其营利性、公益性等要综合把握，同时还要设置独立专业的管制机构，统一行使管制权，避免出现交叉重叠、效率低下、推诿扯皮等现象。