略论国家监察体制改革

张长明 赵 杰

1.武汉工程大学法商学院，湖北 武汉 430205；2.武汉工程大学马克思主义学院，湖北 武汉 430205

习近平总书记在十九大报告中指出：“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代‘两规’措施”。[1]国家监察体制改革进入了新的发展阶段，由部分省市监察体制改革试点工作，全面发展到全国推开试点，并全新组建监察委员会。据此，国家监察体制改革进程已迈上新的台阶，国家对监察体制改革重视的程度不断得到提升。国家监察体制改革，是国家政治制度改革的一项顶层设计，是深化制度改革、提高战略思维的重大举措。因此，进行国家监察体制改革有着现实必要性和重要意义。

一、国家监察制度改革发展历程

(一)两省一市监察制度改革试点

为推进国家监察体制改革，探索和积累经验。十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上决定：在北京市、山西省、浙江省等三省(市)开展国家监察体制改革试点工作，“实行监察体制改革，设立监察委员会，建立集中统一、权威高效的监察体系”，[2]2017年10月20日，北京市宣布完成监察体制改革试点工作，主要内容为把政府监察厅和检察院的反贪局、反渎职侵权局等部门整合到监察委员会；采用监察委员会和纪律检查委员会合署办公模式，实现对所有行使公权力的公职人员的监察全覆盖。

(二)全国各地推开监察体制改革试点工作

为贯彻落实党的十九大精神，总结北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的经验，十二届全国人大常委会第三十次会议，审议通过了关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定草案。此后，各地监察委员会进行了紧锣密鼓的筹建。如审议通过《四川省深化监察体制改革试点实施方案》，内蒙古自治区首家监察委员会——包头市青山区监察委员会挂牌，辽宁省100个县(市、区)监察委员会全部组建并挂牌运行。至今，国家和地方各级监察委员会均已经组建运行。为推动改革持续深入，实现全面从严治党与全面深化改革、全面依法治国有机统一提供制度保障和智力支持。

(三)国家监察制度改革的法律依据

十三届全国人大一次会议第三次全体会议通过的宪法修正案。以及，十三届全国人大一次会议表决通过的《中华人民共和国监察法》(以下简称：监察法)。宪法修正案和监察法：“规定了监察机关性质、产生、组成、地位、工作原则、领导体制、与其他国家机关关系等内容。”[2]为国家监察体制改革奠定了法律基础和宪法依据。监察体制关系国家制度建设、法治建设和生态建设的成败，改革，使国家监察体系有了完备的制度建设环境，有利国家监察制度的有效运行。同时，为推行全面依法治国，实现现代化法治理念作出了重要贡献。

二、国家监察制度改革中的不足

(一)监察委本身需接受监督

无论哪一种公权力，缺少有效监督和制约，都会出现权利滥用和寻租的腐败现象。而监察委员会是履行公权力监督机关，同样需要接受监督和制约。“监察委员会是政治机关和国家反腐败工作机构，与党的纪律检查机关合署办公，将以往分散的行政监察、预防腐败和检察院查处贪污贿赂、失职渎职、预防职务犯罪等工作力量统一整合到监察委员会，”[3]形成了权力的集合，集党权、行政权、部分司法权于一身，使其迅速成为了权力上的“巨无霸”。加大其反腐力度的同时，也增加对其监督的紧迫性和必要性，为此，如何把公权力的集合关进“笼子里”，防止“灯下黑”现象的问题亟待解决。

(二)监察委对党政机关的监督受限

首先，同级监察机关监督受限。个别党政机关“一把手”一手遮天、威压一方，同级监察机关履行正常监督职能时，处于被动。“一把手”腐败现象，会造成严重的影响。领导班子的腐败，会导致群体“塌方式”腐败。其次，上级监察委对党政机关的监督范围窄。现行监察法规定，监察委员会对本地区所有行使公权力的公职人员实施监察监督，未谈及对党政机关的监督。党政机关本身需要接受监督，地方“塌方式”班子腐败问题就是地方党政机关缺乏有效监督造成的。因此，监察体制改革有必要考虑监察委员会对党政机关的有效监督。

(三)监察委员会与其他机关的关系衔接需进一步厘清

有学者指出，检察院的反贪、反渎、职务犯罪预防等部门转隶到监察委员会后，削弱了检察机关威慑型法律监督的效果，导致弱化和架空监察机关法律监督效力。甚至认为监察改革偏离了以审判为中心的司法改革。因此，监察机关与其他机关的关系需进一步协调。明确监察委员会、检察院和法院的定位，厘清关系，有利各机关行驶监督权力，履行监督义务。为全社会带来共世、明世、荣世的环境提供了重要保障。

(四)留置期限执行不够规范

监察法规定：留置期限不得超过三个月，在特殊情况下，可以延长一次，延长时间不得超过三个月。可见，留置期限规定是明确的。但现实中，留置期限的规定的执行程度，存在差异。资料显示，2015年全国各级检察院采取两规措施因案件性质不同而长短不等。其中“贪污贿赂、挪用公款100万以上案件平均两规审查3个月；查办原县处级以上干部涉嫌犯罪案件平均两规审查4个月；厅局级以上干部案件平均两规审查5个月；省部级以上案件平均两规审查半年以上。”[4]很明显，留置期限在实际案例的执行中，有着具体的差异。为更好执行留置期限制度，需进一步完善和明确。

三、国家监察体制改革的实现路径浅析

(一)加大对监察委员会权力的监督措施

首先，人大设立专门的反腐败委员会。监察法明确了人大及其常委会对监察机关的监督作用。而人大每年只举行一次会议，如果缺乏进一步明确监督的相关制度与程序，难免监督会流于形式，最终影响对权力监督的效力。那么，人大设立专门的反腐败委员会对监察委员会进行监督，其势在必行。其次，发挥新媒体舆论监督和社会民主监督的积极作用。如今网络新媒体发展迅速，广大民众法制意识觉醒，法治观念增强，要求法治公平的意愿更加强烈。通过新媒体的舆论监督和社会民主监督，确保权力在阳光下的运行。同时发挥监督力量，提供有效的监督渠道和措施，促使监督的效力更加完备。

(二)加强监察委员会对党政机关的监督力度

首先，完善和加强定期巡视制度建设。地方势力裙带关系复杂，盘根错节，权力监督的作用难以发挥有效力量。尤其“一把手”发生腐败现象时，同级监察委员会力量不足，甚至在监督过程在，有对抗行为的产生。此时，上级监察委员会定期巡视，利用级别优势和权力优势，大力调查，实施整顿，查处地方腐败，从根源上解决“一把手”腐败和班子腐败问题。其次，发挥上级监察委员会行政执法监督权、执政党决策监督权的职能，提高对党政机关的有效监督。如果让监察委员会监督同级党政机关，既显得势单力薄，导致问题难查，关系难纠；又难以达到预期的监督效果。因而，赋予上级监察委员会对下级党政机关的监督权，以便在党政机关制定规范性文件和做出重大决策事项时进行执法监督和效力监督，有利监督权发挥整体最大效益和功能。

(三)调整好监察机关与其他机关的关系

一方面，监察、检察、审判等机关的有效衔接，有利于监察机关与司法机关的协调与配合，共同发挥整体最大效益。监察法明确在职务犯罪中监察机关、检察机关、审判机关需相互制约、相互配合。“在形式上，刑事诉讼架构将从公、检、法三机关的分工模式，转变为公、监、检、法四机关的分工模式。”[5]如此，权力的配置则更加合理。为防止检察中心主义，应加强监察机关对检察机关和审判机关的监督，即加强监察机关对职务犯罪的事中、事后监督，继续推进以审判为中心的司法制度改革。另一方面，加强监察委员会与审计、财政和金融监管部门的合作。在德国，大量的腐败案件却是由税务稽查官发现的。因此，审计部门利用专业手段可以发现腐败线索，金融监管部门可以通过数据分析不法官员财产变化，达到有效监督的目的。通过监察机关与各机关协同合作，扬长避短，增强打击腐败的专业化、针对化和效率化，搭建防腐反腐网络，增强防腐反腐力量。

(四)留置期限分类规定

留置期限分类规定，可更加明确各案件留置的具体期限，有利建设完善的法律体系。如民生领域职务犯罪留置期限一到三个月；贪污贿赂、挪用公款100万以上案件留置期限三个月；查办县处级以上干部涉嫌犯罪案件留置期限四个月；厅局级以上干部案件留置期限五个月；省部级以上案件留置期限六个月年。留置期限最长不得超过六个月。根据实际需要规定留置期限，更具有实用性和可操作性。同时，更能充分发挥留置期限的作用，保障法的公正性和社会秩序有序性。

监察体制体系庞杂，涉及方方面面公权力的配置与调整，因此，实现监察体制改革不会一蹴而就，是一个循序渐进的、长期的发展过程。因而，发扬监察委海纳百川、兼听八方的胸怀，积极听取各种意见和建议，不断完善自我，以适应新时代中国特色社会主义法治建设伟大工程的新要求，为实现民族复兴，建设现代化强国发挥应有力量。