刑事拘留未报捕案件监督问题研究

洪晓亮

（311700 淳安县人民检察院 浙江 杭州）

一、前言

对于刑事拘留未报捕案件，目前的现状是公安机关采取刑事拘留人数远高于报捕人数，究其原因有犯罪情节轻微，无逮捕必要、犯罪证据达不到报捕条件、不适宜羁押等法定因素，也有随意刑拘、将应当提请报捕或移送审查起诉的案件变更强制措施或久拖不决等法外因素。出现这些情况主要是因为刑诉法规定，刑事拘留可以由公安机关自行决定、自行执行。在司法实践中，这确实使抓获犯罪嫌疑人、打击犯罪上更加及时，但由于缺少相应的外部制约机制，公安机关随意刑拘、随意变更等情况时有发生，不利于打击犯罪和保障人权。

二、刑拘未报捕案件的基本情况及处理方式

2015年1月1 日至2017年9月1日，某县公安局共刑事拘留1678人，通过全面的梳理核查后发现，其中有949人被采取刑事拘留措施后未报捕，占刑拘总人数的56.5%，而这949人中有847人变更为取保候审或监视居住，占刑拘总人数的50.5%，有102人被公安机关变更为和解撤案、行政处罚等处理，占刑拘总人数的6%。结合上述调研情况以及司法实践，可以看出公安机关处理刑事拘留未报捕案件，主要有以下几种情形。

（一）刑拘释放后撤销案件，仅作治安处理

在寻衅滋事、聚众斗殴等涉众案件中，因涉案人员众多，公安机关常常来不及仔细调查便先行采取刑事拘留措施。之后，经侦查发现一些涉案人员情节较轻，达不到立案标准，只能治安处罚后予以释放。另外，在一些盗窃、诈骗等案件中，公安机关对涉案人员采取强制措施后，涉案财物经物价中心鉴定，涉案金额未达到立案标准，从而将撤销案件，在治安处罚后予以释放。

（二）刑拘变更强制措施后直接移送审查起诉

在一些故意伤害、盗窃等轻微刑事案件中，由于犯罪嫌疑人犯罪情节较轻，认罪态度较好，具有悔罪表现，同时具备取保候审条件，无提请批准逮捕必要，公安机关在变更强制措施后，直接将案件移送审查起诉。

（三）刑拘变更强制措施后，久拖不决

在一些轻微刑事案件中，公安机关在将刑事拘留的犯罪嫌疑人变更为取保候审或监视居住后，迟迟未予处理，一挂了之。其中包括犯罪事实已查清，应当移送审查起诉未移送；犯罪嫌疑人不构成犯罪，应当撤案处理未撤案；侦查取证后，未达到逮捕条件未报捕等情形。

（四）其他情况

在故意伤害（轻伤）、盗窃、交通肇事等轻微刑事案件中，犯罪嫌疑人被刑拘后，由于犯罪嫌疑人家属求情，亲戚朋友说清等法外因素，以至于出现刑拘随意、以“保”代刑、降格处理，逃避法律制裁。

二、刑事拘留未报捕案件存在的问题

根据刑诉法规定，批准逮捕条件要明显高于刑拘条件，公安机关大部分刑事拘留未报捕案件已按照逮捕条件严格执行，但仍有部分刑事拘留未报捕案件存在违法立案、违法撤案、以罚代刑，变更强制措施不当等问题，影响了司法公正。具体分析，有以下几个方面。

（一）不符合刑拘条件而刑拘

由于刑事拘留措施是剥夺人身自由的强制措施，刑诉法对此作出了严格规定。公安机关只有在情况紧急时，出于打击和制止犯罪，收集和固定证据的目的，才能对犯罪嫌疑人适用刑事拘留措施。但司法实践中，公安机关并未严格遵守刑事诉讼法所规定的限定条件，刑事拘留措施被扩大化适用。

（二）以刑事拘留措施促使民事纠纷的解决

在办案实践中，针对故意伤害案、故意毁坏财物案等轻微刑事案件，公安机关为了能尽快达成调解协议，使受害人的损失得到赔偿，而不考虑犯罪嫌疑人是否符合刑拘条件，直接对犯罪嫌疑人采取刑事拘留措施，在双方达成调解协议后，再以“不应追究刑事责任”为由，作出撤案处理。

（三）未严格依据法定立案标准立案

在司法实践中，公安机关存在将不符合立案标准的案件违法立案，符合立案标准的案件却违法撤案的情况。首先，某些地区公安机关的绩效考核制度将立案数、破案数、移诉数等作为考核重点项目，致使该地区的派出所、一线办案部门一味追求绩效考核加分，常常把不应当立案的案件立案侦查。另外，公安机关经常会组织专项打击行动，在打击过程中，有时会降低拘留标准，以拘促打。

（四）部分案件取证不及时，久侦不结

在一些案件中，公安机关消极取证，迟迟不予处理、导致案件悬而不决，特别是对一些案情复杂、取证困难的案件或证据不足，但经过侦查补正后可以报捕的案件等。公安机关对这些案件怠于侦查，致使案件久拖不决，侵犯了当事人的合法权益，也损害了司法公正。

（五）其他问题

公安机关还存在办案程序不规范、案件定性错误、逮捕条件把握不准等问题，这些问题不仅严重影响了案件质量，也侵害了犯罪嫌疑人的合法权益。

三、刑事拘留未报捕案件存在问题的原因分析

针对公安机关刑事拘留未报捕案件中出现的问题，究其原因主要有以下几方面。

（一）业务水平不够、责任心不强

首先，由于公安机关民警调动频繁，致使办案部门大多数办案民警为年轻干警，而年轻干警缺乏办案经验。其次，某些侦查人员在办案过程中缺乏责任心，常常出现一些程序错误或低级错误，严重影响了案件质量。

（二）重实体、轻程序

我国刑事诉讼法规定，各种证据的获取都必须符合法定程序，否则将导致证据法律效力的丧失，这就意味着程序的合法性决定了实体的有效性。但侦查人员调查取证过程中，往往着重把握案件实体部分，忽视对案件程序上的要求，造成程序错误甚至程序违法。

（三）职能部门审核把关不严

公安机关办案部门所办案件决定刑拘、变更强制措施或报捕的，都需要报法制大队、单位领导审批，如果办案单位领导、法制大队审核人员在审核案件时认真把关，严格适用刑拘、报捕条件，就能避免诸多问题的发生。另外，针对审核过程中发现的问题，处理力度不够，应当责令办案部门予以纠正，严重问题要予以通报，并追究承办人员责任。

（四）刑事拘留措施缺乏实质检察监督

刑事诉讼法规定检察机关对侦查活动合法性进行监督，但相关法律未具体规定该监督权的适用程序和监督手段，使得检察机关对刑事拘留措施的监督流于形式，缺乏实质监督力度。

四、刑拘未报捕案件存在问题的解决措施

要切实解决刑拘未报捕案件中存在的问题，就要积极研究探索新思路、摸索新做法，建立对公安机关适用刑事拘留强制措施的法律监督工作的长效机制，对发现的问题及时监督纠正，综合运用立案监督、纠正违法、检察建议等措施加强监督，规范刑拘措施的适用。

（一）建议完善法律规定，使得检察机关监督刑拘未报捕案件有法可依

（1）建议完善刑事拘留的适用。虽然有刑事诉讼法规定了刑拘适用的七种情形，但具体操作上仍然存在较大的主观性，致使公安机关作出刑事拘留决定的随意性较强。为了保障犯罪嫌疑人的合法权益，理应对刑事拘留措施的适用条件作出更具体严格的规定。

（2）建议规范刑事拘留检察监督机制。现行法律规定对检察机关的刑事拘留监督权具体适用过于笼统，也未规定具体的监督手段，使得检察机关对刑事拘留措施的监督权流于形式，不能完全发挥其监督作用。鉴于此，建议立法对检察机关的刑事拘留监督权进一步强化。首先是加强检察机关对刑事拘留措施期限的监督。建议仍由公安机关自行决定延长一至四日刑事拘留羁押期限，但在作出延长决定后应当报检察机关备案，同时法律应当对“特殊情况”的适用范围做出明确的规定。另外，对流窜作案、多次作案、结伙作案的犯罪嫌疑人延长刑事拘留羁押期限至三十日的情况需报检察机关批准，以防公安机关滥用延长的权力。其次是加强检察机关对刑事拘留措施的监督力度。对于公安机关违法采取刑事拘留措施的，检察机关应当及时发出《纠正违法通知书》，公安机关在接到通知书后不予整改或整改不到位的，检察机关有权通知公安机关变更强制措施或撤案处理。再者是加强检察机关对刑事拘留案件的备案审查。公安机关作出刑事拘留决定后，应当在24小时内报检察机关备案，对需要变更强制措施或撤案处理的案件，应报检察机关审查，取保候审或监视居住期满案件，公安机关应在释放后报检察机关备案。

（二）建章立制，实现检察机关对刑事拘留未报捕案件监督常态化、规范化

（1）建立书面征询制度。公安机关认为不需要报捕的刑拘案件，应当于刑拘期限期满前3日内，将该案的立案、案由、刑拘情况、不提请批捕理由等材料以书面形式移送检察机关审查，检察机关应当在审查相关材料后，出具《刑拘后未报捕意见函》，对刑拘未报捕案件是否合法、合理进行说明。

（2）建立信息情报互通制度。检察机关、公安机关每月底要将上月立案、发案、破案、刑拘未报捕、批捕、不捕等数据相关数据相互进行书面通报。侦监部门对公安机关通报的情况进行书面审查，发现问题的及时予以纠正。另外，建立内部监督配合制度。检察机关利用局域网、办案系统等信息化工作平台以及检察官联席会议，实现内部信息互通共享，促进侦监与公诉、监所、控申等部门工作的良性互动，形成齐抓共管的大监督格局，建立多渠道、多方位的信息网络和工作联席制度。

（3）建立会商协调制度。公、检两家每季度召开一次联席会议,通报并商讨本季度刑拘未报捕案件原因和处理情况，对发现的问题，侦监科要根据不同情况分别做出是否报捕、是否撤销案件、是否重新立案的纠正意见。

（4）建立立案监督案件和存疑不捕案件的定期反馈制度。公安机关怠于侦查或未在规定时间期限内移送审查起诉的，检察机关要及时发出《刑事案件催办函》，公安机关接到催办函后，应当书面反馈侦查进展及下一步侦查工作安排等情况，避免案件立而不侦、久侦不结。

（5）建立案件跟踪监督制度。在全面掌握公安机关刑拘案件的基础上，对公安机关变更为非羁押强制措施后待处理的案件，逐个建立台账，由专人负责跟踪，定期了解侦查情况，即使账务侦查动态，避免案件久拖不决，以保代刑。对重大疑难复杂案件，提前介入侦查，以使案件得到正确处理。

（三）通过立案监督、书面纠正违法、通知撤案等有效措施确保侦查监督实效

首先是对公安机关已撤销的案件进行审查，发现不应当撤案而违法撤案的案件，检察机关应当监督公安机关重新立案。其次是对刑拘后未报捕的案件中未撤销案件进行审查，发现不涉嫌犯罪的，检察机关应当及时发出纠正违法通知书，要求公安机关及时作出撤案处理。三是对案件事实清楚的轻微刑事案件，公安机关采取刑拘措施后，久拖不决的，检察机关应当监督公安机关及时移诉。四是对公安机关适用、变更刑拘措施不当的，检察机关应当及时督促公安机关报捕。

（四）设立办案一线派出检察室

在办案一线案件较多的派出所设立派驻检察室或检察官办公室，主要是对所派驻的派出所的侦查活动实时监督，包括刑拘未报捕案件的情况。要求公安机关将作出刑事拘留决定的案件,刑拘后3日以内以书面形式，将简要案情通知派驻检察员,并将受案登记表、立案决定书、拘留证等相关法律文书交由派驻检察员，由派驻检察员对刑拘案件进行全面审查，并作出是否需要报捕的检察建议，同时对审查过程中发现的问题及时提出纠正意见，从源头上杜绝违法侦查活动，实现司法公正。