高度重视城市周边失地农民问题

中共云南省委党校第40期中青班学员

土地是农民生活最基本的保障，也是农村稳定的基础。改革开放以来，随着工业化和城市化进程的加快，大量的农村集体土地被征用或征收，失地农民越来越多。目前，云南省共有失地农民228.11万人（2014年10月数据，不包括水利水电工程项目征地产生的移民），其中城市规划区内61.61万，城市规划区外166.5万人，征地后人均耕地面积不足0.3亩且年满16周岁及以上失地农民81.83万人，而且随着城市化的推进，失地农民每年都将再新增。一些地方政府由于对失地农民不够重视、保障措施和配套政策缺失，致使失地农民无法适应快速发展的社会要求，生产生活普遍面临“种地无田、上班无岗、社保无份、创业无钱”的严重困境。这种状况，造成了他们的心理失衡和对城市化的抵触，由此引发的群体性事件日渐增多。如何维护失地农民的合法权益，解除农民群众的后顾之忧，帮助他们安居乐业，是目前各级政府和社会各界普遍关注的一个热点问题。从对姐告贸易区的专题调研情况来看，失地农民的生活总体保持稳定，但还存在许多困难和不容忽视的问题。深入研究并妥善处理好失地农民问题，不仅是推进现代化、工业化、城市化、城镇化发展的需要，也是构建平安和谐社会的需要，是一个事关城市加快发展与社会长久稳定的全局性的重大问题。

一、姐告村土地征收和失地农民基本情况

失地农民，是指土地被依法征收后农业户口的家庭人均耕种面积少于0.3亩的农民。农村土地问题是农民问题的核心，也是社会发展中许多矛盾的焦点。1990年--1992年以来，由于城市发展需求，经依法批准，由国土资源局统一征收了姐告村246亩耕地。因城市建设、基础设施配套和项目用地需求征占等原因，按照村人均耕地面积不到0.3亩统计，涉及失地农民203户904人（原住居民全部为失地农民）。姐告村原住居民土地被征用前，失地农民家庭主要收入来源以农业生产为主的占75%，以养殖业收入为主的占13%，以打工收入为主的占5%，以经营二三产业的占7%。失地后就业的或有其他固定收入的约占总人数的20%，大部分没有正式工作和固定收入来源。75%的劳动力赋闲在家，原住居民年人均可支配收入1977元左右。

二、失地农民面临的问题

失地农民是推进城市化过程中产生的一个新的社会弱势群体。根据农民群众失去土地的方式不同，可以划分为两种，即被迫性失地农民和自愿性失地农民。无论是被迫性还是自愿性失地农民，一旦他们的土地被征用后，他们也就离开了以前熟悉的生活方式，也就要面对城乡不同的生存生活环境。由于他们在就业、生活、心里上不能及时适应，必将逐步被社会边缘化，成为城市发展中新的贫民。如果这部分人不能很好的妥善安置，必将给社会稳定带来隐患。

（一）失地农民生活得不到保障

对于农民而言，土地承载着生产资料和社会保障双重功能，是他们维持生产生活的不可缺失的生产资料。失去了土地，也就让农民失去了最为稳定可靠的收入来源。当前，由于受地域、区位和城市发展程度的制约，边疆少数民族地区教育事业发展滞后，失地农民普遍受个人技能、文化、观念、年龄等因素的制约，参与市场竞争能力差，应对市场能力变化弱，就业率低。加之失地农民维护自身权利、化解社会风险能力不足，从而进一步导致失地农民生活得不到保障。

（二）农民被征用土地的经济补偿偏低

从国家层面来看，加快发展是为了让国家更加富强、提升综合国力；从地方政府来看，发展是为了增强区域经济实力、改善城市功能，带动地方人民群众富裕，最终实现小康社会。但是，就边境地区而言，地方经济发展不快，GDP增长缓慢，农民人均收入和居民可支配收入较低，地方财政吃紧等因素，导致本区域土地补偿标准较低，安置方案不到位或缺乏可行性、科学性。此外，一些地方政府一直沿用较早的文件政策，补偿安置的政策文件与经济社会发展不相适应；在制定政策时预见性、可行性、科学性不够，导致失地农民获得的经济补偿偏低。

（三）失地农民就业难、渠道窄

当前，以“市场就业”为取向的劳动用工制度和以“知识经济”为基础的产业结构调整，对求职者的年龄、知识、技能和市场竞争意识有较高要求。面对就业难的严峻形势，对于失地农民而言，由于他们原拥有的农业生产技能已失去了意义，且受年龄、文化、技能、政策和资本的因素限制，势必使他们在劳动就业竞争中明显处于弱势。加之他们应对市场变化的能力明显不足，大部分失地农民基本难以找到工作，即使就近能找到工作，也是一些小区保安、装卸工、建筑业等临时性的粗活、重活、脏活和没有技能素质要求的短工。随着对外开放的不断深入，邻国缅甸低廉的务工人员越来越多，对当地失地农民就业更是雪上加霜，就业率极小且稳定性较差。

三、解决失地农民问题的建议

失地农民问题牵涉农民、政府和开发商三方利益，涉及土地征用和补偿、就业安置、社会保障等多个环节，问题错综复杂。随着城市化建设力度的加大，土地征用仍然不可避免，失地农民队伍将越来越大，问题也会越来越多，必须引起我们的高度重视，要进一步提高认识，切实关注失地农民问题，从根本上解决失地农民的长远生计问题，维护社会稳定。

（一）完善土地征用补偿安置制度，提高农民获得土地补偿费用的比例

对失地农民的补偿，要按照“既确保失地农民不因失地而影响原有生活水平，又符合当地经济发展水平和市场经济规律”的原则，建立健全征地补偿长效机制，根据市场经济规律、充分考虑物价上涨等因素，确立动态的补偿标准。积极探索推行留地安置、集体土地入股、农用地依法流转等失地农民补偿安置办法。一是对确实用于公共利益无收益项目的征地，政府在控制土地一级市场统征时应按照有关法规，适当提高补偿标准，确保足额补偿到位，不损害被征地农民利益。二是对虽然用于公共利益或社会事业，但有收益的项目建设用地，应建立合理的利益分享机制，以土地出让占有一定的收益份额和土地增值收益，避免因买断而造成少数单位（部门）独占土地增值收益。三是对商业性、经营性开发项目用地，如建专业化商品市场、建厂房、房地产开发等，应积极探索引入市场机制，允许村集体代表农民作为市场主体一方，逐步直接参与市场交易。征得农民同意，可以土地出让入股等形式享有土地增值收益份额，实行土地入股分红。

（二）积极扶持失地农民就业

一是建立教育培训保障机制，重视失地农民的教育培训，加大以失地农民特征、职业技术、岗位技能为重点的就业培训，提高失地青壮年农民转岗就业能力，建立健全以职业技术教育为主的、多层面的农民职业技能培训网络体系，拓展失地农民的就业渠道，确保失地农民不因失地而致贫。二是按照市场化原则，制定城乡统一的劳动力就业政策，建立城乡统一的、平等的劳动力就业市场，实现城乡统筹就业。三是尽快出台鼓励创业优惠政策，在贷款、税收等方面对自谋职业和自主创业的失地农民应提供优惠政策。引导和教育失地农民转变观念，破除等、靠、要思想，提高自谋职业、竞争就业的自觉性和能力，积极主动地参加市场化就业。四是积极鼓励失地农民自主创业和集体创业。切实做好被征地村集体预留用地的开发利用，鼓励和扶持被征地村集体发展集体经济，壮大集体经济实力，增强被征地村寨自我发展能力。五是建立再就业创新机制。对吸纳失地农民达到一定数量的二、三产业应给予必要的政策扶持，对失地农民在符合国家产业政策的前提下，对消化失地农民、促进失地农民就业为主而兴办的二、三产业，政府应给予必要的政策倾斜。金融部门应适当放宽信贷条件，降低贷款门槛，鼓励和扶持失地农民发展生产。六是划地自建（统建）保障其收入。要统一规划失地农民还房小区，留出一块土地解决失地农民的生存问题。对选择划地自建（统建）安置方式的失地农民，要给予每人一定面积的商住建设用地，让他们通过自建经营门市和住房出租，获得比较稳定可靠的收入。

（三）切实做好失地农民社会保障

一是建立健全被征地农民养老保险补偿机制，严格按照国家“先保后征”“谁用地谁负责”的原则足额征缴被征地农民基本养老保障专项资金，延续土地的社会保障功能，让失地农民老有所养、老有所依，免除后顾之忧。二是借鉴先进地区经验，制定出台《姐告城区被征地农民就业培训和社会保障工作试行办法》，同时，充分发挥德宏自治州人大立法权，认真做好失地农民救助工作，积极实施低保救助、特困救助、医疗救助，确保被征地农民基本生活有改善、长远生计有保障，让失地农民老有所养、老有所依，免除后顾之忧。三是加大预留地安置的政策力度。国家征用土地时，应在规划区内留出一定数量土地返回给村集体，用于安置失地农民。留用地比例应以征用地总面积的3%为宜，1%专项用于村集体发展二、三产业，另外2%用于农民生活安置。

总之，土地是农民赖以生存的基础，是社会稳定的根本保障。解决好失地农民问题，建立失地农民社会保障体系，对建立和谐社会，缓解征地矛盾，长远地解决失地农民的生活，保障失地农民利益等问题，将发挥着极其重要的作用，必将有利于促进区域现代化、城市化、城镇化和工业化的顺利进行。