“一带一路”沿线部分国家食品农产品进口法规研究分析

刘建芳 麦文伟 邓朝晖

（湛江出入境检验检疫局 广东湛江 524022）

1 前言

随着经济全球化的深入发展，食品农产品贸易也在迅猛增长，食品安全、动植物疫病疫情的传播风险不断增加，世界范围的食品安全合作，正变得越来越重要和紧迫。“一带一路”连接亚太和欧洲两大经济圈，沿线各国地域紧密相连、命运休戚与共，更需要加强食品农产品安全合作，为我们共同的家园筑起一张“防护网”[1]。目前，沿线国家已积极主动参与战略合作。泰国、越南等东盟国家已把发展食品工业作为未来经济发展的一项重点工作，对加工和包装机械设备的需求将为我国食品机械制造业提供机会。欧盟是全球仅次于美国的医药保健品消费市场和原料型产品需求市场，对植物源药材的认可程度普遍较高，将为我国中药材出口提供商机。中东欧有机农业条件优越，波兰、匈牙利等国作为欧洲主要的粮食生产国和出口国，出台了措施鼓励食品农产品企业开拓中国等第三方新市场。

据商务部统计数据显示，2016年，我国与“一带一路”沿线国家食品农产品贸易额达246.4亿美元，同比增长11.3%。其中，与东盟贸易额达到135.3亿美元，与欧盟达到84.3亿美元，与中东国家达到26.8亿美元，均有较大幅度的增长。“一带一路”沿线涉及65个国家/地区，其中53个属WTO国家。2016年，沿线WTO国家（不含欧盟和中国）共通报技术性贸易措施946条，同比增长17.7%[1]。

2017年“一带一路”沿线国家加紧制定本国技术法规及标准，向欧美国家发达技术体系靠拢，准入门槛不断抬升。针对食品行业，效仿澳大利亚《进口食品控制法》，2017年4月1日，海湾阿拉伯国家合作委员会（GCC）制定的“进口食品控制指南”开始生效，该“指南”制定了GCC进口食品安全及监管要求，并规定GCC 6个成员国必须强制实施。2017年7月起，印度尼西亚对进口中国大蒜实施配额管理，并指定须国内的SGS（瑞士通用公证行）验货，企业预约十分困难。此外，沿线国家食品农产品安全监管法律制度体系庞杂，加之语言差异大、通报机制不畅等原因，以致过境、入境货物屡屡受阻[2]。部分国家存在技术标准门槛过高、合格评定程序严苛、贸易管制措施不透明等问题，制约了食品农产品贸易进一步发展。如“一带一路”沿线信奉伊斯兰教的17个国家，人口超过20亿，80%的清真食品依赖进口，食品农产品需求量巨大。我国食品农产品企业出口的关键是要获得进口国承认的清真认证，但由于缺乏标准互认，国内企业受制于国外清真认证，增加了出口企业的成本[3]。

2 “一带一路”沿线国家进口食品农产品法规理论分析

“一带一路”沿线部分进口国制定的检验检测技术标准门槛严苛，涉及的产品种类更加广泛，相关的质量控制体系也更加完备，特别是对疫情疫病、农兽药和生物毒素残留量、重金属含量以及微生物情况等安全卫生项目高度敏感，限量指标愈加苛刻，主要表现在东盟十国、俄罗斯以及印度等国家[2-3]。

2.1 出口东盟食品农产品法规分析

2.1.1 清真要求

东盟国家对于清真普遍有要求，马来西亚、印度尼西亚、文莱属于伊斯兰国。清真食品具有其他食品所不具有的宗教性、民族性等社会内涵，这也决定了清真食品具有许多其他普通食品所不具有的特殊性和复杂性。

马来西亚是清真食品加工国际标准的发源地，起步最早，而且有系统的学术研究和工业体系为基础，几十年内创建了稳固的国际化清真食品工商业。其规定进入马来西亚的食品都需要有清真食品认证（Halal），它由伊斯兰教组织的成员发放给出口食品到马来西亚的国家，不仅产品标签上有 “Halal”标识，同时证书背面要有伊斯兰教中心认可签名。2011年，马来西亚伊斯兰教发展署通报了清真肉禽生产规程草案，规程对屠宰场/车间规定了屠宰、致昏方式、加工方式及清真肉禽制品存储和运输操作指南。作为马来西亚《清真食品-生产、制备、处理和储存通用指南》的补充要求，与其一起使用，适用于所有清真肉禽制品生产企业，包括向马来西亚出口的企业。另外，2007年10月，文莱建筑规划与研究局通报了《清真食品标准》；2008年1月，菲律宾贸易与工业部产品标准司通报了菲律宾国家标准草案《清真食品-生产、配制、加工和储存一般指导》；2011年1月，印度尼西亚国家药品食品管理局通报了该国国家药品食品管理局法规《关于在药品、传统药物、补药及食品标签中包含特殊物质、酒精含量及有效期信息》[3]。

2.1.2 食品标签

泰国、印度尼西亚、越南、新加坡、菲律宾、柬埔寨都有食品标签方面的通报。其中，菲律宾、越南、柬埔寨食品标签仅作出基本要求，属于狭义的食品标签；新加坡、印度尼西亚除食品标签基本要求外，还制定了营养标签方面的规定；泰国是东盟各国食品标签通报数量最多的国家，不仅有食品标签基本要求，还有营养标签、营养声称、警示语、致敏源标识等，对于标签表面积、文字符号及数字大小等细节问题也有规定。马来西亚、文莱虽然未见食品标签方面的通报，但也已经有食品标签的要求。

2.1.3 包装要求

东盟国家在包装要求上非常严格，各国制定了法律，对包装材料的材质、包装废弃物的回收处理、包装器材的结构甚至方式都做出了明确的规定，并要求强制执行。如禁止使用某些包装材料，治理包装废弃物处理方面的责任与义务，提出包装废弃物回收利用目标等。进口商必须符合这些规定，否则不准进口货物在市场销售。

2.1.4 食品添加剂

印度尼西亚、泰国、新家坡、菲律宾、越南都有关于食品添加剂的通报。印度尼西亚每年1月份对食品添加剂进行系列通报，泰国仍然频繁地修改食品添加剂相关要求。菲律宾食品添加剂现行的是2006年10月食品药品管理局签发的桶盖2006-016食品添加剂清单。在越南，食品添加剂必须是第3742/2001/QD-BYT号法令清单里的才被允许使用，使用时必须符合4196/0999/QD-BYT号法令。新加坡食品添加剂在《食品法规》第三部分，规定添加剂的使用要求。马来西亚和新加坡一样，《食品法规》第五部分为对食品添加剂的规定。

2.1.5 卫生检测标准

东盟国家都设立了卫生检测标准，检测的项目主要包括农药超标、重金属超标、病虫害携带、微生物、有害物质、农兽药残留、抗生素残留等。如马来西亚进口动物产品，必须向相关机构提出检验检疫申请，在获得认证后方可入关，还要求输出国必须出具相关的卫生检验检疫证明，证明没有相关禁用药物和残留。菲律宾则以签发肉与肉食品进口安全合格证及系列监管认证检验作为进口要求[4]。

2.2 出口俄罗斯食品农产品注册法规分析

俄罗斯的食品农产品标准比较严格，从《俄罗斯食品安全标准》、《食品标签标准》、《水产品安全标准》、《原料及重金属测定标准》等来看，较多强制性的标准直接采用欧盟标准。俄罗斯官方对输俄企业进行不定期的检查，检查时对现场的卫生要求相对于其他国家比较严苛。检查内容包括质量系统、设备设施系统、物料系统、生产系统、包装与标签管理、实验室控制系统；检查方式主要分现场检查和文件检查2种，检查过程中有些要求高于其他国家，具体体现以下两个方面：

2.2.1 厂区及周边环境

生产区与外缘街道或公路间的间隔情况不少于15 m ；公用设施区（如机修车间，库房，储藏设施等）与生产车间的紧邻空地间的距离必须不少于50 m；生产区内不能设置职工宿舍；收集固体废弃物的容器安装的位置必须距离生产和存储设施至少50 m以上，并且该区域必须由水泥墙或砖墙围起来，墙的高度不低于1.5 m。

2.2.2 生产车间

考虑到所用的设备以及将生产区内多余的热量和气体排出的情况，生产车间的高度不得低于4.2 m。生产车间的加热系统必须灌满水，加热装置的温度达到150℃或者充满蒸汽（130℃），带有局部散热器，散热器的表面光滑，易于清洗。生产车间所有管道和电缆必须引入墙内，并且准确密闭。

与其他“一带一路”沿线国家不同的是，俄方政策随意性大。俄罗斯出于保护其国内市场及相关产业的目的，经常性地对部分商品进出口税率、政策进行调整，而且有关准入条件、检验标准和检疫要求等相对透明度差，企业贸易风险较大。俄罗斯不同于其他市场经济成熟的国家，企业的法律意识相对淡薄，受合同的约束力不强，企业出口风险较高。

2.3 出口印度食品农产品法规修订分析

2017年以来，印度在频繁修订食品安全标准体系。

2017年7月2日，印度食品安全标准局发布修订《食品安全标准》（食品产品和食品添加剂），主要修订水果和蔬菜的标准、涉及餐饮橄榄油、无籽罗望子、香草、椰子牛奶（非乳制品）、椰子奶油（非乳制品）、干杏、可可豆等，修订了产品的描述、添加剂、污染物毒素和残留限量、卫生条件、标签和分析方法等相关规定[4]。

2017年8月1日，印度食品安全标准局发布了《食品安全和标准》（食品标准和食品添加剂）2011的法规修订草案，修订主要对附录A中IV“食品中食品添加剂的使用”进行了调整，部分修订内容如下：（1）在食品分类系统2.1.1食品添加剂“天然及合成生育酚”中，调整生育酚的使用要求为GMP；（2）在食品分类系统12.6食品添加剂，第三列增加藻酸丙二醇酯使用量200 mg/kg；（3）食品分类系统14.1.4食品添加剂类胡萝卜素后第三列删除核黄素使用量200 mg/mg。同日，印度食品安全标准局发布通知，修订 《食品与食品添加剂标准》，主要修订内容包括：（1）修订《食品与食品添加剂标准》中第2.5款，在其项下增加2.5.3.蛋和蛋制品；（2）修订猪肉、牛肉、羊肉、禽肉等肉类及制品、水产及制品及特殊食品中的微生物要求等[4]。

2017年8月2日，印度食品安全标准局发布公告，修订《进口食品安全标准法规》的第2、3、7章，内容涉及进口商的注册及进出口代码要求、进口食品的保质期要求及风险因素等，其中进口食品保质期规定不得少于60%的保质期或自进口之日起不得少于3个月[4]。

2017年9月13日，据食品导航网消息，印度将在年底前发布关于食品包装、标签、广告及索赔标准草案。草案将分为包装及标签、广告、索赔3部分，增加对广告、索赔的规定，并进一步强化包装正面标签的法规要求，同时该国还计划进一步加强食品加工厂的第三方审核机制[4]。

2017年9月15日，印度食品安全标准局发布通报，修订非特定食品及其成分法规并形成终稿发布，规定了非特定食品及其成分许可的规则和程序，并将以下4种情况列入非特定食品及其成分范围：新食品或新食品成分及使用新技术加工的食品或成分；新食品添加剂；包括酶在内的新加工助剂；由微生物、细菌、霉菌、酵母、藻类合成或提取的食品及其成分[4]。

2017年9月25日，印度食品安全标准局（FSSI）发布对《食品安全标准法》第11次修订结果，2.6.1“水产品”条款进行了修订，水产品种类涉及冷冻虾类、冷冻鱼类、冷冻鱼片、水产罐头、冷冻头足类、烟熏水产品、即食咖喱鱼贝软罐头、沙丁鱼油、可食用鱼粉、鱼酱、冷冻碎鱼肉、冷冻干虾、冷冻蛤肉，内容包括定义、品质要求、食品添加剂、卫生、有毒有害物质及残留、包装标签等[4]。

2017年9月26日，印度食品安全标准局发布公告，修订食品包装用锡的规定。修订后的标准要求，凡是在食品包装中使用锡以及含锡材料的，都必须符合印度食品标准第 1993、13955、9025、13954号规定，若用来包装油及脂肪的，还需遵守第10325和10339 号规定[4]。

从以上2017年7～9月印度食品安全法规频繁修订情况来看，印度的食品农产品标准愈来愈严格，包括卫生检测标准、食品添加剂、包装标签以及保质期等方面。

3 法规差异及影响

3.1 清真认证要求严格

“一带一路”沿线信奉伊斯兰教的国家有17个，人口超过20亿，80%的清真食品依赖进口，食品农产品需求量巨大。我国食品农产品企业出口的关键是要获得进口国承认的清真认证，但由于缺乏标准互认，国内企业受制于国外清真认证，增加了出口企业的成本[5]。

3.2 食品安全法规频繁修订

食品安全与标准法规的频繁修订等给我国食品农产品输印带来巨大冲击。2017年以来，印度抵华情绪抬头，中印两国经贸关系“杂音”不断。印度贸易保护“动作频频”，6月21日，印度将禁止从中国进口牛奶及制品禁令有效期延长至2018年6月23日。这种频繁的法规变化使得我国出口企业不得不不断地调整生产技术、更换设备等，带来较大的资金投入。

3.3 食品添加剂标准差异过大

食品添加剂可以有效地改善食品色、香、味、形等品质，延长食品的贮存期，据统计，全世界食品添加剂的品种已经多达25000种，但由于许多是属于化学合成物，能否安全、合理使用直接关系到食品安全，世界各国都十分重视对食品添加剂的使用管理。目前因为食品生产加工、饮食结构习惯、贸易保护等原因，造成各国制定的食品添加剂标准差异很大。

3.4 检验检疫制度不一

沿线国家进口检验检疫制度不一。禽肉制品、水产品及植物产品等因涉及到消费者的人身安全，根据WTO《SPS协定》的相关规定，进口国可以采取必要的检验检疫措施以此保护国内消费者权益。但检验检疫涉及的内容纷繁复杂、范围广，实际操作模式上，抽检频次、抽检标准、抽检合格率变化较大、弹性大。由此，进口货物只要在检验检疫制度上稍作手脚，只要不符合任一标准，就会被拒之门外。

3.5 包转标签要求多样

部分沿线国家如印度等陆续制定食品包装标签相关强制性法规，涉及的内容愈加广泛、标注细节愈加严格。尤其是不断增加的食品标签内容，给企业带来很大的负担，许多新增内容还涉及认证过程，相伴而生的就是标签技术内涵进一步增加，导致壁垒的应对难度加大，更加趋于复杂化。严苛的标签法规要求给出口食品企业带来了极大的困扰，出口食品标签一旦不合格就可能被国外通报，出口的货物将被扣留、退运或销毁，给企业带来重大的经济损失。

3.6 进口注册制度不透明

部分沿线国家对进口注册制度执行不透明造成我国企业的损失较大。如俄罗斯进口水产品注册主管部门联邦兽医及植物卫生监督局于2015年3月和4月连续发布官方函件，单方面变更我国原有352家企业注册品种，造成我国输俄水产品连续多批通关受阻。近年来，我国企业多次在不知原因情况下被俄方在通关环节临时暂停注册资格，造成货物滞留损失，我方多次与俄沟通，但因信息不透明等原因，恢复暂停企业注册资格过程漫长而艰难。

3.7 企业面临日益增多的认证壁垒

认证认可是国际通行的质量管理手段，是市场经济的“信用证”、企业质量管理的“体检证”，也是国际贸易的“通行证”。然而，随着“一带一路”沿线国家贸易保护主义的抬头，让部分自愿性认证变相成为强制性，使我国出口食品企业面临日益增多的认证壁垒。有媒体通过调查了解到，我国超过9成食品出口企业需通过各类国外认证，认证壁垒正成为“隐形高墙”。据调查，包括出口食品在内的出口商品检验检测认证市场一定程度上已被外资机构垄断，且存在认证费用居高不下，因市场不同而标准不一并互不采信等情况，加重我国出口食品农产品企业的负担[5]。

4 对策建议

面对日益严苛的“一带一路”沿线国家食品农产品技术性贸易法规，我国政府相关部门和企业应加强对我国食品农产品主要贸易国家法律法规和国际组织标准的研究，加强对外磋商交流，完善出口食品农产品风险信息预警机制，推动产业和产品质量升级，引导支持产业升级，提升产品国际竞争力[1]。

4.1 加大食品农产品法律法规分析

政府相关部门及各企业应加大对沿线国家食品农产品安全法律法规和技术标准的研究，加强与沿线国家的标准化专家交流及人才培训，推动技术标准一致性建设。尤其是对频繁修订法规的国家应进行联系跟踪并分析趋势，趁早做好生产技术改造或生产车间改造的计划以适应法规标准的变化[2]。

4.2 完善食品农产品安全合作机制

政府部门需加强沿线国家食品农产品安全合作机制建设，推动与相关国家制定食品农产品安全战略发展合作计划，建立和完善包括政府相关部门、协会等在内的长效联络合作机制，并继续推动食品农产品安全大通道建设，加强食品农产品安全通报信息互通，提高技术性贸易措施透明度。

4.3 指导食品农产品企业应对壁垒

政府部门应及时高度关注并研究俄罗斯及欧亚经济联盟国家技术性贸易壁垒（TBT）发展动态，组织开展相关国家技术性贸易措施影响调查，收集企业第一手信息和反馈，并指导企业及早采取应对措施，降低、消除风险，借力“一带一路”战略，积极对外直接投资，使产品以进口国国内产品的身份绕开歧视政策。对明显不合理的、带有较强歧视色彩的TBT，应与相关国家加强磋商，促使其改变或取消相关技术性贸易措施[2-3]。

4.4 扩大食品农产品品牌建设

当前，沿线国家食品农产品需求量开始快速递增，具有广阔的市场前景。因此，国内出口食品农产品企业需要注重市场开拓和产品创新。加强与“一带一路”沿线国家认证交流，鼓励企业实施“走出去”战略，提高出口食品农产品的质量和技术水平，加大对产业集中度高、质量稳定具有自主知识产权的食品农产品生产区域品牌建设的支持力度，培育中国品牌的知名度。

4.5 推行和强化质量认证

加快检验检测机构整合进度，抓住“一带一路”、亚投行、自贸区等建设机遇，通过强化对我国主要出口食品农产品质量认证等方式，推动“一带一路”沿线国家采信我国认证结果，减少重复认证，降低企业成本，打造国际检验检测认证“中国服务”品牌。同时强化引导企业以国际先进标准组织生产加工食品农产品，不断提高质量管理水平，以有效维护国家和企业正当利益[6]。

[1] 张晓良，徐海涛，傅立东.“一带一路”沿线国家食品农产品贸易研究[J].农业展望，2017，（7）：90-93.

[2] 朱晓.对“一带一路”沿线国家食品进口法律问题的探讨[J].农业经济与科技，2016，（15）：98-99.

[3] 陈洪俊，刘中勇.东盟技术性贸易措施[M].北京：中国质检出版社，中国标准出版社，2017.

[4] 食品伙伴网.国际预警[EB/OL].http://news.foodmate.net/yujing/.

[5] 薛兵，张雅婕.“一带一路”背景下认证认可国际合作的路径[J].中国认证认可，2017，（3）：17-20.

[6] 中国质量报.我国认证认可服务“一带一路”建设初具成效[EB/OL].[2017-05-15].http：//12365.ce.cn/zlpd/zlsp/201705/15/t20170515_5215352.shtml.