关于加快革命老区村脱贫步伐的调研报告

福建省老区办 福建省老促会 联合调研组

我省共有老区（含苏区）县70个，占84个县（市、区）的83.3%。其中，老区村（居）8435个，占全省建制村（居）数的51%。目前，仍有1575个老区贫困村，占全省贫困村2201个的71.6%。

习近平总书记曾深情地说过：“福建是我的第二故乡，我对这里的山山水水、一草一木都充满了感情。”他强调实现全面小康“决不能让一个苏区老区掉队”。要实现这个“不掉队”目标，就意味着所有贫困的老区县、贫困村、贫困人口三个层面都不能有掉队的。而老区村是革命老区的根基，认定老区县的一个基础条件，就是以老区村的比例达到全县行政村50%以上作为依据。中国传统上是个超大型农民国家，即使是在实现了城镇化后，农村依然会是相当部分人口固守的家园。因此，老区村在脱贫攻坚中将成为一个坚中之坚，必须认真对待，如期攻克。为了了解占全省贫困村71.6%比例的老区村脱贫攻坚的基本情况，以利摸清问题进行建言献策，近期，由省老区办牵头，省老促会参与组成调研组，分头围绕“在脱贫攻坚中如何加快老区村的脱贫步伐”这一主题，进行专题调研。调研组分二组分别深入到3个设区市的13个老区县（区）、24个老区乡（镇），40个老区村，通过听取市、县（区）、乡（镇）、村的情况介绍，召开36场座谈会，与近百名干部群众直接询问交谈，走访40户老区贫困户，发放12类表格调查，对老区村特别是老区贫困村的脱贫攻坚的情况进行比较全面的了解，然后进行汇总梳理、分析提炼，形成了本《调研报告》。现从四个方面报告如下。

老区村脱贫攻坚进展顺利成效明显

中办发〔2015〕64号文件下发后，省委、省政府闽委办发〔2016〕24号文件对我省老区脱贫攻坚和开发建设作了全面部署，老区脱贫攻坚战全线打响。从调研组所到之处可以看出，进展顺利、成效明显。突出体现在几个方面：

各级高度重视老区村政策全力倾斜。党中央、国务院和省委、省政府历来把加快老区建设发展摆到十分重要的位置，先后出台了一系列政策性文件，直接惠及老区人民。2016年，中央预算内投资支持项目27个，补助资金1.67亿元，中央对我省老区建设的专项转移支付资金达到了8.7亿元。历届省委、省政府对老区建设发展给予了大量的人力、物力和资金投入。各设区市、县（区）紧密结合自身实际，出台了一系列支持老区乡村建设发展的政策措施，从扶持老区村产业发展、加强老区村基础设施建设、解决老区群众就医就学困难等方面给予政策倾斜。如：龙岩市对老区革命基点村硬化道路每公里给予5万元补助；实施毛竹示范工程5万亩，每亩补助100元；造福工程搬迁每人增补1000元。上杭县实施3轮“红土地先锋”工程，每轮3年，每轮支持9个老区村建设，县财政每年拨出专款300万元至500万元；为增加老区村的村财收入，县财政出资，给予50个老区贫困村每村20万元、62个基点村每村10万元，统一交由优秀企业做资本运作，连续5年，年回报率12%左右。武平县对建设50千瓦以上光伏发电项目的老区贫困村，每村由县财政补助30万元。寿宁、长汀等县（区），对老区贫困群众子女上高中、上大学给予补助。这些，都受到了老区群众的高度赞扬，对促进老区村的发展起到了很好的作用。

脱贫计划目标按进度顺利实现。2016年全省脱贫人口24万、搬迁15万人。如长汀县2016年底实现脱贫2896户10185人，其中国标2131户7642人，省标765户2543人。大同镇七里村实现脱贫8户29人，其中国标7户23人，省标1户6人。羊牯乡余家地村实现8户32人，其中国标6户23人，省标2户9人。2016年长汀县实现易地搬迁8473人，其中国标1813人，省标710人，非贫困人口5950人。大同镇建设集中安置同祥小区，实现建明、新峰整村搬迁人数851人；羊牯乡官坑村搬迁10户39人，其中国标9户35人，省标1户4人。

老区村的基础设施不断完善。统计调查的7607个老区建制村中，通火车的364个，占4.8%；通高速公路的782个，占10.3%；通国道的996个，占13.1%；通省道的1548个，占20.3%；通县道的3762个，占49.5%；建制村通硬化路的7607个，占100%。有统一安全供水设施的6005个，占78.9%。有统一供电设施的7607个，占100%。有统一垃圾处理的6996个，占92%。有村部的7373个，占96.9%。有卫生所（点）的6217个，占81.7%。有幸福院（老人活动场所）的3972个，占52.2%。有公办初中校的799个，占10.5%；有公办小学的2908个，占38.2%；有公办幼儿园的2347个，占30.9%；有私立幼儿园的1640个，占21.6%。能收看电视的7347个，占96.6%。广播进村入户的6052个，占79.6%。开通互联网的6862个，占90.2%。有小公园的2175个，占28.6%。有农家书屋的5462个，占71.8%。通班车的3553个，占46.7%。通城镇公交的1741个，占22.9%。这些数据说明，改革开放以来，老区村的基础设施建设有了显著进步。

老区村公共服务水平大幅提高。如：确保学有所教，促进老区村教育公平和教育水平的提高。2011年省教育厅、发展改革委、财政厅制定的《关于加快原中央苏区县和财政特别困难县基础教育发展的若干措施》，支持老区村发展学前教育，加强农村寄宿制学校建设，推进义务教育均衡发展，强化教师队伍建设，有针对性地扶持基础教育发展。确保病有所医，提高群众医保水平。苏区上杭县，在2016年推行健康扶贫保险的基础上，2017年又出台《大病医保“三保合一”均衡化实施方案》，让老百姓不再因病致贫。确保老有所养，进一步完善社会保障体系。2016年全省共有431.4万名老年居民每月领取不低于100元的基础养老金，比上年增加15元。被征地农民社会保障工作力度加大，全省有70.3万名被征地农民领取月人均为191元的养老保障金，22.2万名低保老人和5.5万名特困老人获得有效保障和供养。确保住有所居，改善群众居住条件。中央和省里加大对国定、省定贫困人口造福工程搬迁的补助力度，加大对老区群众危旧房改造的支持力度，老区群众的住房条件有了较大的改善。

老区村的居民生活明显改善。从老区乡镇的相关统计数据中，折射出老区村居民生活水平的普遍提高。所调查的533个老区乡镇中，据不完全统计，2016年居民人均可支配收入5千元以下的26个；5千元以上的45个；8千元以上的92个；1万元以上的127个；1.2万元以上的160个；1.5万元以上的74个；2万元以上的9个。上杭县22个老区乡镇中，2016年居民人均可支配收入均在1万元以上。在实地调查的16个老区乡镇中，2016年居民人均可支配收入最低的8700元，比2010年增长31.4%；最高的11568元，比2010年增长37.6%。在实地调查的32个老区村（含贫困村）中，2016年居民人均可支配收入最低的8700元，比2010年增长32.1%；最高的11600元，比2010年增长37.3%。在老区乡村、包括偏僻老区乡村中，大多数居民建了钢筋水泥结构或砖混结构房，只有极少数贫困、贫困边缘人口或留恋祖屋的老人仍住在泥瓦房里。老区乡村的居民基本上参加了新农合，无钱看病的问题有了较大的改善，这也是老区乡村居民最感受益的事情。在实地调查的32个老区村中，低保人数大体占村总人口的比例，比2010年下降1%至2%左右，消灭了老区村贫困居民吃饭、穿衣无保障的问题。

当前老区村发展面临的突出困难与问题

从调查看，当前老区村、特别是老区贫困村建设发展面临的主要困难和问题有五个方面：

部分老区村集体经济比较薄弱。全省8435个老区村（居）中，目前还有贫困村1575个，占18.7%。所调查的7607个老区村中，有村财固定来源的村3734个，占49.1%，无村财固定来源的村3873个，占50.9%。年村财收入1万元以下的村（含村财零收入的村）3598个，占47.3%，1-3万元的村1358个，占17.9%，3-5万元的村809个，占10.6%，5-10万元的村674个，占8.9%，10-15万元的村390个，占5.1%，15-20万元的村191个，占2.5%，20万元至30万元的村207个，占2.7%，30万元至50万元的村120个，占1.6%，50万元以上的村260个，占3.4%。7607个老区村中，有集体耕地的村4062个，占53.4%；有集体山林的村4709个，占61.9%；有集体水库（塘）的村1953个，占25.7%；有其它集体资源的村1382个，占18.2%。总体上，老区村的集体经济比较薄弱。1575个老区贫困村中，大多是“双无村”（即无集体经济、无村财收入）。即使少数村有集体耕地和集体山林等，国家相关补助也直接分到了户，要留一点做村财很难得到村民代表大会的通过。老区村特别是老区贫困村，历史上公益性负债问题也比较突出。武平县2012年统计，27个老区基点村、19个建制村，公益性负债2.28亿元。有的老区村1995年修路的债务，到现在都没有能力偿还。目前，县级政府每年拨给村的运转经费大体在5万元左右（村财收入不足5万元的补足5万元），订阅报刊就要5千元左右，办公等经费并不宽裕。从调查分析看，老区村特别是老区贫困村，贫困的主要原因是“三无”，即：无可开发的资源和有资源无力开发；无发展集体经济和增加村财收入的产业和途径；无带领脱贫的领头能人。

老区村“空心村”现象有所凸显。主要表现为“两少”，即留守村里的人少、耕种的地少。据不完全统计，全省533个老区乡镇中，户籍人口1399万人，留守农村的人口237万人，占17%。7607个老区村中，户籍人口1580万人，留守农村的人口337万人，占21.3%。在实地调查的32个老区村中，留守人口最多的占50%左右，最少的在10%以下。如长汀县羊牯乡对坡坑自然村，户籍人口100多人，目前留守村里只有2人；宣城乡梧坊自然村，户籍人口400多人，目前留守村里23人。屏南县寿山乡，户籍人口8000多人，留守农村约1000人；蕉城区霍童镇梅溪村，户籍人口400多人，留守村里18人；寿山乡太保村，户籍人口300多人，留守村里只有3人。有的乡村干部反映，现在农村出现了“五荒”（地荒、人荒、房荒、水荒、路荒）。老区村留守农村的大多是老人、妇女、儿童。由于留守农村人口少，特别是青壮年少，真正务农的居民就少，留守村里的人大多在村里就近的耕地上种些自身家庭需要的粮食、蔬菜，耕地抛荒现象比较普遍和严重。从实地看，留守人口多的老区村，耕种的土地50%左右，极个别老区村达到70%，留守人口少的老区村，耕种的土地比例更低。

老区村基础设施建设仍显薄弱。改革开放近40年来，各级政府投入了大量资金，老区乡村的基础设施有了很大改善，2000年完成的我省老区村的“五通”工程标准低，老区乡村不少村村通硬化路是在十多年前修的，修后也没有后续维护，已经损坏严重，有的又返回到了烂泥路，老区村基础设施与现阶段经济社会发展的实际需求还有差距。在路网方面，当时修建的不少水泥路，路面窄，弯多坡陡，不能满足群众生产生活需求。比如，有的老区村毛竹等资源丰富，由于路不畅，拉出来卖增加了成本，卖不上好价钱。还有部分老区村中的自然村无硬化道路。如长汀县交通部门反映，县所辖自然村还有约1000公里的道路没硬化。寿宁县100人以上的自然村中，有80个自然村、240公里无硬化路。实际上，道路对老区乡村的发展至关重要，如上杭县通贤镇障云村，路通以后，光毛竹一项，村民年人均收入就增加了1000多元。在安全饮水设施方面，据不完全统计，7607个老区建制村中，还有1602个村没达标的安全供水设施，还有部分村虽建了安全供水设施，但由于无运营经费，村民也不愿缴纳水费而弃用。另外，由于老区村偏远分散，土地综合整治、标准化农田、标准化果园等建设，也都达不到要求。老区村水利设施和农业设施建设也相对滞后，导致生产成本高，不容易集约经营等，严重制约老区乡村特色产业发展。连城县新泉镇儒畲老区村，距离镇政府驻地15公里，2015年有台商看中了该村独特的生态环境，想投资种植高山茶，可解决近100人就业和增加村财和村民收入，台商考察了3次，终因道路不畅问题而放弃。武平县桃溪镇新华村，有毛竹山1.2万亩，由于道路不畅，一半以上面积的竹山“靠天吃饭”，效益低下，加上远离集镇，没有客商愿来村里收购竹、笋，2016年的产值只有50余万元。

老区村产业发展难度大。老区乡村要发展，要留住人，关键靠产业支撑。多年来，各级政府高度重视这方面的工作，大抓“一村一品”等工程，投入了不少人力财力，探索了许多办法途径，但从实际情况看，效果不够理想。从调查分析看，当前推进老区乡村产业发展主要面临“四难”：一是集约化经营难。目前，老区乡村的产业，包括特色产业，大多弱、小、散，集约化经营程度低。这个状况的主要原因，是农村土地流转难。老区村大多偏远，土地流转价格普遍很低，加上农村居民老观念多，认为流转出去的土地就不是自己的了，抓在手上才踏实。调研组所去16个老区乡镇中，流转耕地最多的约2千亩。所到的32个老区村中，大多没有土地流转，有的也只是几十亩。没有土地的集约经营，就没有办法发展现代农业产业，导致土地使用效益低下或撂荒。2016年底龙岩市老区办到所属14个老区基点村调研，当年14个村的农民人均年收入9073元，比龙岩全市农民人均收入低近30%。二是发展产业资金难。无论是发展现代农业、生态农业、特色农业还是开发乡村旅游产业，都是投入资金大、回笼资金慢，老区乡村居民中具备投资经济实力的人少而又少，外乡外村能来投资农业产业的也很少。老区乡村融资能力弱、渠道少。上杭县通贤镇障云村村民张振福，回乡投资发展生态农庄，前期基础设施建设投入200多万元，尚未明显见效，后续资金无法跟上，项目只好搁置。漳平市永福镇龙车老区村，因资金不足，全村1500亩蔬菜基地只好搭建竹子大棚，无法建钢结构大棚，遇到台风或暴雨就造成很大损失。三是资源开发利用难。不少老区乡村都有这样那样的资源，但要开发利用，形成产业，步履艰难，过程很长。比如，有的乡村有很好的旅游资源，但开发除资金量大以外，设施建设涉及占用林地、耕地，基本很难得到审批。而且，开发旅游项目审批手续也比较复杂，周期较长，开发后没评A不能收费。又比如，有的老区乡村林地面积大，但为保护环境，生态林和天然林不允许采伐，经济林占比少，采伐也有严格的手续。目前，国家对生态林的补助为每亩每年22元；分到林户约13.5元；2016年开始，天然林补助每亩每年20元，到林户手中每亩12元左右，收入十分有限。而经济林原来规定16年可间伐，现在规定26年才能间伐，老区村林农无法“靠山吃山”。四是农业产业收益难。目前，农产品附加值依然较低，市场价格也不稳定。比如：经营好的情况下，1亩茶年产值约3千元，1亩锥栗年产值约1800元，1亩竹林年产值约1千元，1亩脐橙年产值约3千元，种脐橙一般3年挂果、5年丰产、8年衰退。总体上，种植产业收益并不高。寿宁县等地原来种植太子参效益不错，每斤卖三四十元，现在种多了，每斤十几元，收益就不够好。由于农村产业发展难，农业产业收益比较低，部分老区村居民增收比较慢。据不完全统计，全省533个老区乡镇中，有2016年居民人均可支配收入5千元以下的还有26个，5千元至8千元的还有45个，8千元至1万元的还有92个。2016年宁德市老促会对16个老区乡镇调研，年人均收入5000元以下的老区村还有49个。

加快老区村脱贫攻坚步伐的几点建议

全省8435个老区村确保全部实现小康的目标，就必须将1575个老区贫困村的脱贫列入“坚中之坚”限期攻克。为此，建议在攻坚战中抓好以下工作：

加强老区贫困村脱贫的组织领导。一是提高认识。革命老区是经革命战争年代所形成的特殊区域。在战争年代，我省老区人民铁心跟党，红旗不倒，为新中国的诞生做出了巨大牺牲和贡献。习总书记强调：“各级党委和政府要增强使命感和责任感，把老区发展和老区人民生活改善时刻放在心上，加大投入支持力度，加快老区发展步伐，让老区人民都过上幸福美满的日子，确保老区人民同全国人民一道进入全面小康社会。”在新的历史时期，革命老区是我省一块分量很重的品牌，加快老区贫困村的脱贫步伐，让老区贫困村的群众得到更多更大的实惠，是各级各部门义不容辞的重大责任。因此，建议市、县（区）把老区贫困村的脱贫列入脱贫攻坚的重要议程，高度重视，认真谋划，大力推进。二是加强力量。继续抓好各级老区工作机构建设，配强市、县（区）老区办主任，保证各级老区办有人干事，有钱干事，干得了事。通过专题培训，提高老区工作人员的能力素质。继续发挥好各地“老促会”的作用。完善下派干部挂钩帮扶机制，把老区贫困村的挂钩帮扶作为脱贫攻坚阶段的重点。三是加大投入。建议省直各部门在每年安排项目资金时，突出“雪中送炭”，多向老区贫困村倾斜。各级每年的扶贫专项资金中，拨出一部分用于支持老区贫困村建设。老区县（市、区）每年从中央专项转移支付资金中，拨出30%—40%用于支持老区贫困村的脱贫。四是完善政策。适度提高老区贫困村在道路等设施建设、产业培育扶持等方面的补助标准。

推进老区贫困村基础设施建设。一是道路建设。现实证明，“要致富、先修路”依然是客观规律。老区贫困村都处在偏远山区，只有道路畅通，才能引资发展农业产业、发展乡村旅游业等，才能提高农产品收益。建议相关部门对已建的老区建制村“村村通”公路现状、对老区村中自然村无硬化路等情况进行调查摸底，掌握毁损需要修复道路的公里数和无硬化路的公里数。在此基础上，对“十三五”期间加强老区村道建设作出相应规划，明确省、设区市、县（市、区）投入资金的比例，区分轻重缓急，逐年推进建设。同时，完善村道维护管理相关政策。二是安全饮水工程。建议省、设区市、县（市、区）把老区贫困村的安全饮水工程列入“十三五”期间民生重大项目，明确工程建设资金的筹措方式和各级政府分担的比例，有计划地推进建设。加强老区贫困村安全饮水工程的维护运营和管理模式探索，更加规范有效地运营管理。三是水利设施建设。河、溪堤建设加固，水库、山塘除险，农田灌溉渠道等小水利工程项目向老区贫困村适度倾斜。四是互联网建设。“十三五”期间，采取政府补贴等方式，引导移动、电信等运营商开通老区贫困村互联网，打通老区贫困村农户网上销售农产品的渠道，实施电商扶贫工程，推动互联网创新成果与老区村脱贫深度融合。

加强老区贫困村的产业培育扶持。建议着重加强四个方面：一是抓好老区贫困村产业发展规划。建议以县（市、区）为单位，在深入调研论证、广泛听取群众意见的基础上，对老区贫困村逐一做出可行性产业布局规划，力争“十三五”期间每个老区贫困村培育出一至两个可持续发展的主导产业。从实地调研看，果蔬种植（含反季节蔬菜）、茶烟种植、花木种植、竹藤加工、水产养殖、畜牧养殖、林下经济，景观旅游、红色旅游、乡村生态休闲旅游等，在有些老区乡村应该可以培育扶持成主导产业，现实也有先例。同时，应倡导老区贫困村发展“飞地工业”，开拓农村服务业。二是着力引导集约化经营。老区贫困村要发展好产业，必须推进集约化经营。要以完善政策等为导向，驱动耕地、林地有偿有序流转，引导有经济实力、有技术能力的企业和个人到老区贫困村开发农业产业；鼓励和支持有志青年回村创业，带动老区贫困村居民的发展。要在支持现有的“农村专业合作社”“企业+农户”等老区乡村产业发展模式的基础上，继续探索创新，开拓出更多更好的、符合老区贫困村特点的产业发展和经营模式。三是加强农产品品牌保护和培育。目前，老区贫困村居民品牌意识不够强烈，品牌宣传不够有力。比如，武平县武东镇张畲老区村的藤椅制作加工已有百年历史，精巧美观实用，但至今没有商标。因此，要引导老区贫困村居民增强品牌意识。对历史悠久的农产品，具有独特特点的农产品，符合食品安全标准的绿色农产品等，由政府主导加强宣传，扩大知名度和销售范围，提高附加值。四是加大财政扶持力度。一方面，适度整合涉农资金。目前，涉农资金实际不少，但都是条块分割，按部门设定和下达项目，资金使用比较分散，效益较低。建议适度加以整合，集中部分资金扶持老区贫困村产业发展。另一方面，设立老区贫困村产业扶持基金。从现在到2020年，省、设区市、县（市、区）在脱贫攻坚专项资金中划出一定数量的资金，作为扶持老区贫困村产业发展基金，主要用于老区贫困村产业发展急需的基础设施建设补助、特具示范作用的产业示范项目补助或奖励等。

努力壮大老区贫困村的集体经济。围绕增加村财收入，多渠道发展壮大老区贫困村的集体经济。比如，挖掘发挥集体山林、集体土地、集体水库（塘）、集体旅游资源等资产的作用，提高可持续增收能力；通过财政拨款、民间捐赠、挂钩帮扶资助等多种途径筹资，帮助老区村建设光伏发电等具有相对稳定性收入的项目，或购买店面等具有相对稳定性收入的资产；采取县（市、区）财政拨款，交由优质企业运作，获利回馈老区贫困村，等等。

继续抓好老区贫困村的组织建设。一是适度提高村主官的补助。调查显示，目前村干部的月补助大体在1000-1500元左右，其中30%为绩效补助，年底“四项”指标达到才能领取，普遍反映补助偏低。建议提高村主官的月补助标准，更好地发挥他们的工作积极性。二是做好减贫减压工作。着力改进县级以上领导和机关的作风，统筹简化对乡（镇）、村（居）的各类检查、考核、评比，改变事事签订《责任书》等过于形式的做法，遵循实事求是、按岗尽责规律搞脱贫，防止和克服乡（镇）、村（居）机关化的倾向。三是加强老区贫困村（居）后备干部培养。做好老区贫困村发展年轻党员的工作，有计划地帮助有任职后劲的老区贫困村年轻人尽早选入村干部，为老区贫困村村干部后备力量的发展创造条件。通过有针对性的培训等手段，帮助老区贫困村干部提高能力。通过明晰职责，完善激励机制等途径，引导老区贫困村干部特别是“候鸟式”干部更好地履职尽责。