浅谈行政强制执行之程序合法

陈灿权

（510320 广东财经大学法学院 广东 广州）

案例分析：

“无锡市建设局于2013年4月16日做出《房屋拆迁补偿安置裁决书》，裁决拆迁人支付给计某某房屋拆迁补偿款607587元，计某某应当自裁决书送达之日起15日内办妥搬迁手续，腾空该房屋。无锡市建设局于2014年4月11日做出并送达《催告书》，催告其履行搬迁义务。因计某某未履行搬迁义务，无锡市建设局向无锡市滨湖区人民法院申请强制执行。无锡市滨湖区人民法院于2014年7月23日做出行政裁定书，裁定对《房屋拆迁补偿安置裁决书》准予强制执行，由市政府组织实施。2014年10月9日，市政府组织实施了强制拆迁。原告对市政府的强制拆迁行为不服，起诉至无锡市中级人民法院。”本案原告计某某与被告无锡市人民政府就行政强制执行程序的合法性产生了争议，因此，本案的事实归类应为行政强制执行纠纷，计某某为行政相对人，无锡市人民政府为行政主体。

首先，根据《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第九条规定：“人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。”无锡市滨湖区人民法院依法受理无锡市建设局的强制执行申请后，经审查作出裁定，准予执行，由市政府组织实施。因此无锡市人民政府组织实施强制执行具有合法主体资格和权限。

既然无锡市人民政府具有强制执行的主体资格，因此，本案的问题，也是本案审理过程中的争议焦点：无锡市人民政府在做出具体行政行为时程序是否合法，这也是无锡市中级人民法院审理时所必须要查明的关键所在。

《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供做出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”

《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第二款“被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在前款规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十日内提供证据。逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”

从法律条文的内容看，两个条文都规定了行政主体对具体行政行为承担举证责任的实体要求和程序要求，实体要求是必须提供做出具体行政行为时的证据、依据，程序要求是因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能10日内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。本案被告无锡市人民政府在接到法院的应诉通知书和举证期限告知后，未在10日的法定举证期限内提供做出具体行政行为的证据和依据，无锡市人民政府答辩时声称，“因为内部各部门存在新的分工，材料流转及证据搜集耽误了时间，故没有在法定期限内提交答辩状及证据材料”，这其中，就必须对“不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由”进行解释，来判断无锡市人民政府的理由是否属于不可抗力或者客观上不能控制的情况。那么，什么是不可抗力呢？由于不可抗力在行政法学中并没有专门的解释和规定，所以在这里借鉴《民法》中不可抗力的解释来理解，《民法通则》第一百五十三条规定：本法所称的“不可抗力”，是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。按照这个理解，对被告无锡市人民政府来讲，“因为内部各部门存在新的分工，材料流转及证据搜集耽误了时间，故没有在法定期限内提交答辩状及证据材料”显然不能算作“不可抗力”。由于无锡市人民政府没有在法定期限内提供做出具体行政行为的证据和依据，所以被诉具体行政行为应视为没有相应的证据、依据。因此，无锡市人民政府在做出具体行政行为时程序不合法，没有按照《行政强制法》的规定依法执行，故无锡市中级人民法院判决无锡市人民政府败诉。

在行政诉讼中，经常发生与本案类似的情况，行政机关往往在实体合法的情况下，轻视了程序也必须合法合规的重要性，在西方，程序正当原则比实体合法原则更为重要。这也印证了一句话：权力越大，则其所受的束缚也应更多。在本案中，无锡市人民政府正是由于没有重视行政强制所必须遵循的合法程序而导致败诉的后果，无锡市中级人民法院也正是从程序合法这一角度出发来进行判决，而不是碍于人民政府具备拆迁的合法事由及合法依据。

程序合法也即程序正当，是一个行政行为所不可或缺的一个要素，也是一个行政行为赖以生存的基础，我们认为，正当程序是约束行政机关行政活动及过程的根本原则。无论一个行政决定多么正确，只要程序稍有纰漏，那么该行为就属有瑕疵的行政行为，等待其结果的必然是撤销、改变或重新作出。正当程序也是一把给予行政相对人的武器，让相对人在行政行为做出后不再一直处于被动的地位，这也从反面约束了行政机关在行使行政权力的时候必须严谨，不能肆意妄为。而对于行政执行的程序，我国行政执行的诉讼案件颇多的缘由就是相对人认为行政程序不合法，其中大多数案件都出现 “剥夺了原告依法享有的陈述权和申辩权”“举证不合规定”“做出具体行政行为时没有履行通知义务”和“多次执行”等问题。程序合法是一个法治社会、法治国家稳定所不可或缺的，只有当国家机关，尤其是执行机关对自身的行为加以严格控制时，法治的理念才能得以彰显。

[1]杨海坤,章志远.中国行政法基本理论研究[M].北京大学出版社,2004.115.