东湖风景区践行“两山理论”，积极探索“生态+”财政模式

徐江琴

摘要：武汉市东湖风景区积极践行习近平总书记“两山理论”，探索“生态+”财政发展模式。东湖风景区通过制定中长期财政规划，针对现有的各类资源优势，提炼出 “1+N”生态保护与产业聚集模式。即引进“1”个具备卓越影响力的企业总部，建成“1”个特色小镇，以此辐射培植“N”个文化创意产业，真正实现“绿水青山就是金山银山”的高形态融合发展。构建相应的“生态+”财政发展模式的支持系统，并进一步提出了相应的配套保障措施。

关键词：东湖风景区；“生态+”；财政模式

习近平总书记“绿水青山就是金山银山”的“两山理论”阐明了“绿水青山就是金山银山”的内在逻辑，即既要“绿水青山”的保护机制，又要“金山银山”的实现机制。显然目前最难的是如何通过绿水青山获得金山银山的实现机制。武汉市东湖风景区针对实现机制开展了“生态+”财政发展模式的有益探索。东湖风景区是武汉市一张靓丽的城市名片，武汉市正在倾力打造国家级中心城市，近年无论是经济总量还是创新能力各方面都在加速提升，既具备光谷这张创新示范区王牌，也有着丰厚高教资源的人才背景，武汉市各项软实力也在迅速增强，这种强大社会经济发展背景，为东湖风景区探索开启“生态+”经济发展新模式提供了有力的背书。

一、东湖风景区“生态+”财政发展模式思路

东湖风景区通过中长期财政规划来践行两山理论，探索新型技术路径“生态+”发展模式。针对东湖风景区自身具备的各类资源优势，提炼出了一个能够充分发挥优势的产业聚集模式，即打造“1+N”生态保护与产业聚集支持模式。“1”指引进一个具备卓越影响力的企业总部，建成一个特色小镇，以此辐射培植“N”条文化创意产业，令东湖风景区未来真正实现“绿水青山就是金山银山”的高形态融合发展。遵循这一核心理念下来，东湖风景区中长期财政要做的事很多，首先要遵循“先输血后造血”的原则，从体制机制上突破，分步完成主要四个方面的输血任务：归还基础设施欠账、推进城中村改造、景观整体品质提升和加大营销宣传力度，一旦输血任务完成，在“1+N”产业发展模式初步形成后，将会带来东湖风景区在财税收入、市场化生态补偿收入和全方位贡献的强劲社会收益上出现源源不断的自造血功能。这一核心理念见图1：

二、构建“生态+”财政发展模式的支持系统

“生态+” 就是要创新性地加大对生态资源的非消耗性利用，意味着提供市场需求的系列“生态产品”及其运行模式。东湖风景区践行“生态+”模式没有样板可学，一切要以风景区自身优势资源为基础，通过理念创新来打通各个碎片化的优势资源的隔膜，将所有资源整合起来发挥合力，令东湖风景区发展成让世界瞩目的璀璨明珠将指日可待。

（一）创新理念，打造“1+N”产业發展模式

东湖拥有得天独厚的山水资源，拥有武汉光谷的各新兴产业优势，拥有武汉大学、地质大学、纺织大学、湖北美院等等一系列独特背景的高校资源与人才资源，这对于一个风景区来说是绝无仅有的优势，可谓集万千宠爱于一身，但是东湖目前的发展与自身的优势资源并不匹配。财政规划首先就是要谋划产业发展的未来，以高瞻远瞩的格局来布局东湖风景区的发展。

所谓“1+N”发展模式正是立足于东湖拥有的独特优势资源提出的适合于东湖自身发展的布局谋篇。“1+N”就是一个总部加N条文创产业。在此的“1”主要是指引进一个有卓越影响力的大企业总部，坐落湖滨。总部的引进以不破坏东湖现有环境为前提，这个经验可以借鉴华为总部在东莞松山湖基地的建设，充分发挥山水特色打造一个总部经济的特色小镇。接下来以这个“1”再来辐射“N”条文创产业，可以有中国地质大学的珠宝一条街、可以有武汉纺织大学的服装设计发布聚集区、可以有湖北美院的艺术画廊的集聚、还可以有楚陶、汉绣展示交易市场等等发挥楚文化和高校优势的文化创意产业，让东湖最终发展成为武汉市经济发展的一个闪亮的前台，所有高端的交流交往和发布活动可以在东湖风景区进行，而且让世界各地的艺术家设计师以到东湖风景区发布作品为荣。后台则由以光谷为龙头的众多制造业基地和工业园区来提供支撑，那么东湖风景区和武汉“设计之都”的名称必将相互辉映。

（二）突破制约，实践“先投入后转化”的财政理念

我国的财政预算管理强调“一级财政一级预算，预算收支自求平衡”的理念。而针对东湖风景区“1+N”产业聚集发展模式的打造，在预算管理前期输血阶段上不可能自求平衡，必须以各种体制机制的创新筹集大量财政资金进行输血事业，即便输血完成，后期风景区自身具备一定造血功能的前提下，也不是自求平衡的一般财政预算状态。未来东湖风景区打造成了高端文创产业聚集区，也更多贡献的是巨大的社会收益，这种收益外溢可以通过市场化的生态补偿得到部分补充，但是其公共产品属性决定了自求平衡的难度。

（三）因地制宜，推行多种形式生态补偿方式

一是建立东湖风景区生态补偿专项财政转移支付制度。在统筹考虑现有的体制调整的转移支付基础上，以东湖风景区在全市生态文明建设中的贡献为依据，针对生态补偿的需求，建立东湖风景区生态补偿专项财政转移支付资金，充分体现对风景区生态补偿的倾斜扶持。二是建立东湖风景区生态产业发展体系，明确生态产业发展重点，发展以生态产业、总部经济、运动产业和创意产业等为重点的生态型现代服务业；建立土地集约节约利用制度，制定东湖风景区建设用地控制标准体系，按投资强度和产出效率对建设用地实行分级分类管理。三是创新东湖风景区生态环境保护体制，建立落后产能退出及补偿机制，建立新建项目准入机制，建立东湖风景区节能减排监督管理机制，探索建立资源有偿使用制度，探索建立风景区生态建设与土地储备联动的长效机制。四是建立与周边受益地区的生态补偿制度，设立横向的生态补偿财政转移支付专项资金。五是探索建立污染排放交易市场，逐步向周边污水废气排放企业出售污染排放权，真正实践市场化生态补偿机制。

（四）打造升级版旅游新业态，让市场释放风景区主业的活力

支持推进旅游业的市场化改革。在科学分类，全面测算的基础上，以盈利能力分类，按照政府市场分工原则，积极推进东湖风景区旅游事业单位的市场化改革，引入市场机制，科学设计财政补偿机制，全面重新整合旅游资源，打造升级版旅游新业态、力争跨入全国旅游风景区第一梯队。支持创新丰富旅游方式。发挥后发优势，顺应观光旅游向体验式旅游、小众旅游向大众旅游个性旅游、区域旅游向全域旅游转变的新态势，发挥我们在传统餐饮文化、园林生产、节庆赛事活动等方面的潜力和优势，围绕商、养、学、闲、情、奇新旅游要素培育市场。着力打造东湖旅游品牌，推进风景区由第一大城市公园、第一大城中湖向第一品牌旅游区转变。支持加大宣传力度、布局完善的宣传营销网络、从充分利用新媒体、加强与名胜风景区合作、在东湖风景区举办大型全国性活动等，稳步向国际知名风景品牌迈进，以品牌价值带动财源壮大。

三、“生态+”支持系统的配套措施

东湖风景区的发展是一个系统工程，财政发展是其中一个重要的环节和内容，财政发展目标的实现和任务的落实不可能独自完成，必须在其它改革和工作的配合下才能完成，至少包括以下几个重点方面。

（一）推进完善市区行政管理体制

在东湖风景区完备高水平的经济体系形成前，市区体制的完善要充分考虑到历史欠账、发展阶段、区域经济基础、东湖定位、事权分界等因素，给予风景区更多的主导权和管理权；市级适当统一负担基础设施建设、综保、申遗等利在全市的大事，切实体现风景区发展的社会效益、外部效益。明确并强化管委会及职能部门的公共管理和服务职能，明确公用事业单位的门票专营和生态环境保护职能，其他的旅游资源整合以及其他可以推向市场的工作委托给企业，区国资部门以产权管理、经营权的有偿许可使用为手段，实现国有风景名胜资源使用权的有偿出让。

（二）探索导入国家公园管理体制

加强对国家公园管理体制、特别是实施条件和申报程序的研究，做好可行性调研；对照国家公园的标准要求，对风景区进行梳理，分析其与国家公园的吻合性；对全部或部分符合要求的区域，向国家申请实行公园管理体制，彻底解决管理体制不适问题。

（三）争取扩大风景区规划管理权限

比照两个开发区给予风景区相应的规划管理权限，在土地利用有關手续上，给风景区更多的自主权，力争大部分手续在风景区完成，尽量不出区，同时扩大风景区的规费减免和返还权。给风景区以分类管理权。对风景区的不同区域给于不同的管理权，将东湖东部托管区规划与风景区规划区别对待，放宽规划条件，调减托管区绿地比例，增加可开发用地比例。

（四）探索建立土地区域合作机制

扩大开放，强化区域合作，通过 “环东湖文化创意产业经济带”、“中部地区最大的城市生态、休闲、游赏、主题公园产业集群”等规划概念的提出，创新区域合作机制，规避区域土地资源与规划条件的限制，加深与周边区域合作的深度和广度，推动区域整合与一体化，扬东湖之长，避东湖之短，创造多赢格局。同时规划长远，谋求东湖东进，谋求六湖连通、江湖连通的大东湖水系旅游航运经营权，将东湖的边界扩展到严西湖及整个大东湖水系。

参考文献：

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[3]沈振建， 李晓俊. 《湖州日报》：以“生态+”报道创新表达思路与角度[J].中国记者， 2015（11）.