引导中介机构以政府购买服务方式

金承东

摘要：随着我国社会、经济的快速发展和反腐倡廉力度的不断加大，政府审计监督职能也在不断加强，直接催生了中介机构参与政府审计的现实需求。本文从中介机构的角度看参与政府审计过程中存在的问题，并据此提出改进的建议和方法，希望为国家审计机关提供一些借鉴。

关键词：中介机构；政府购买服务；政府审计

随着我国社会、经济的快速发展和反腐倡廉力度的不断加大，政府审计在保障国家重大决策部署贯彻落实、维护国家经济安全、推动深化改革、促进依法治国、推进廉政建设中的监督作用愈发凸显，其所面对的审计对象的深度、广度及其复杂程度也在不断提高。而与此同时，由于受人员编制等限制，国家审计机关也时常面临审计力量不足、相关专业知识不能满足审计业务需要等困难，因此产生了以政府购买服务的方式，适时引进会计师事务所等社会中介机构参与政府审计工作的现实需求。

一、中介机构参与政府审计的依据及开展现状

根据《国务院关于加强审计工作的意见》（国发[2014]48号），为提升审计能力，国家审计机关应“根据审计项目实施需要，探索向社会购买审计服务”，此后各地也相继出台了聘请外部人员参与政府审计工作的实施、管理办法，积极推进并规范以政府购买服务的方式引进中介机构参与政府审计工作。以笔者所在Z省T地区为例，尽管起步较晚，但仅仅几年时间，目前市、县（区）两级国家审计机关均已不同程度、不同形式的引入中介机构参与政府审计工作。实施效果表明，从国家审计机关的角度来看，尽管还存在中介机构人员素质参差不齐、审计质量控制有待进一步加强等问题，但整体来说，中介机构的加入，仍有效地弥补了政府审计力量的不足，保证了审计项目按时、保质完成，提升了政府履责能力和审计理论的创新实践，同时通过政府审计与社会审计的双向交流，达到了提高彼此审计工作水平和审计质量的效果。

二、从中介机构的角度看参与政府审计过程中存在的问题

尽管中介机构参与政府审计在实践中取得了一定的成效，但从笔者作为注册会计师多次参与政府审计项目的经验来看，与审计机关不断增长的协审需求相比，会计师事务所等社会中介机构的参与热情和主动性还存在一定的差距，究其原因主要有以下几个方面：

（一）审计费用明显低于行业公认标准，费效比不彰，导致中介机构参与的热情不高

会计师事务所等中介机构本质上仍是自负盈亏的经济组织，为了自身的生存和发展，势必要衡量每项业务的经济利益。受财政预算支出的限制，审计机关所能支付的费用明显低于中介机构行业公认标准。以笔者当地的实际情况为例，按照审计机关政府购买服务价，每名注册会计师每天的协审费用标准为720-900元，而根据本省2011年制定的会计师事务所计时收费标准，注册会计师的收费标准为每小时520-1040元，两者相差过分悬殊，直接导致注册会计师以及会计师事务所出于经济利益的考虑，不愿意过多参与政府审计的协审工作，很多具备一定规模的会计师事务所甚至主动放弃入围资格的遴选。

（二）项目的计划、协调以及审前培训等工作有待加强

国家审计机关肩负着对公共部门、公共资金、公共利益的审计监督职能，对于审计程序、审计范围、审计手段和方法以及审计结论的公正性都具有更高的要求，因此国家审计业务通常历时也较长（1-3个月，甚至更长时间），如果事先未提前告知中介机构并进行充分协调、沟通，就很容易会对中介机构其他业务的正常开展造成影响，使参与人员陷入两面作战、疲于应付。此外，就目前实际情况来看，国家审计机关对于一些特殊政府审计项目如政策性审计、环保审计、资源审计等，普遍缺乏对中介机构协审人员的审前培训，使得中介机构人员在协审过程中承受很大的压力和困难。

（三）缺乏完善的管理制度和激励机制

目前国家审计机关对于引入中介机构参与政府审计工作通常采用政府采购的方式，选定取得入围资格的中介机构，再根据审计项目的需要，从入围的中介机构中选调人员。但对于已经入围的中介机构，却未根据中介机构及其人员的参与频率、协审质量、工作效果等设置相应的激励机制。此外，各地在制定相应的管理制度时，通常更多的强调中介机构的责任，而缺少对于中介机构权益的保护，这些都导致在实际执行中，中介机构及其人员参与的主动性不高。

三、引导中介机构积极参与政府审计建议和方法

（一）根据市场机制制定计费标准并保障政府购买服务经费

国家审计机关要主动适应自由竞争的市场环境，根据各地区、行业的实际情况，制定适当的、有竞争力的中介机构人员参与政府审计项目计费标准，才能吸引更多优秀的注册会计师和其他人员参与到政府审计中来，切实提升政府审计的质量和履责能力；另外，各级政府应确保政府购买服务经费及时足额到账，国家审计机关应根据项目完成进度和合同约定及时将有关款项支付给中介机构，保障中介机构的合法权益。

（二）加强与中介机构的审前沟通及其人员的培训

在中介机构人员正式参与政府审计工作之前，审计机关应重视审前沟通和培训。只有充分的沟通了解，才能选聘到项目所需要的优秀人员，同时中介机构人员才能合理安排自己的工作，确保其全身心的投入到政府审计项目中来。此外应加强对外聘人员进行审前培训，其意义在于让外聘人员全面了解审计内容、审计范围、所需执行的审计程序等项目的各个方面，并保证其在思想上、行动上都能和政府审计机关人员保持同样的高度和一致性，从而降低审计质量控制风险、廉政风险和泄密风险。

（三）逐步完善中介机构参与政府审计的激励和惩罚制度

除了需要通過制度来约束中介机构人员在参与政府审计过程中的行为以外，国家审计机关也应适时推进和完善激励、惩罚制度的建设。比如可以考虑采取基本报酬加浮动报酬的计费方式，根据中介机构人员的专业胜任能力、职业道德素养以及在项目参与过程中的实际表现进行评分，以此为依据确定浮动报酬，激发协审人员的参与热情和主观能动性。对于未尽职尽责及发生泄密等行为的，也应采取必要的惩罚措施，如通报所在中介机构、不再纳入约聘范围、取消中介机构入围资格等。

四、结语

审计署《“十三五”国家审计工作发展规划》提出，到2020年，政府审计要基本形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督机制，使中国特色社会主义审计制度更加完善，更加充分发挥审计在保障国家重大决策部署贯彻落实、维护国家经济安全、推动深化改革、促进依法治国、推进廉政建设中的作用。并指出，“除涉密项目外，根据需要购买审计服务，并制定完善相应管理办法”，因此笔者认为，加强中介机构参与政府审计的研究，进一步健全机制和操作模式，积极引导中介机构的优秀人才参与协助政府审计工作就显得尤为重要。

参考文献：

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