激活存量资金，提高财政资金使用效益的思考

彭艳

摘要：基于国务院相关文件，为实现政府的相关要求，各级各部门，其中包括县财政局，均致力于强化整合财政专项资金，通过采取一系列的措施，激活存量资金，提升财政资金的使用效益，将财政存量资金的盘活成为一种财政“新常态”。本研究从县级财政存量资金的主要构成视角出发，对存量资金产生的根源进行深入剖析，并基于所存在的问题进行系统性思考，提出相应的对策建议。

关键词：存量资金；财政资金；使用效益

一、存量资金产生的根源

如何高效激活存量资金，提升财政资金的使用效益，这一问题的解决，需要从存量资本的产生根源开始着手。其根源涉及到多个方面，本研究致力于寻找最为关键的原因。

（一）体制不健全

存量资金的存在，在一定程度上是源于相关的体制不健全，具体体现在转移支付制度、预算体系以及预算管理等方面。首先，政府之间在公共事务与服务中所承担的任务与职责划分不明确，尤其是在支出方面，同时，转移支付的相关制度不够完善。具体来讲，地方政府相关财政体制改革不到位，地方大多数本应承担的任务与职责需要上级的转移支付进行财政支持。再加上转移支付制度的不健全，导致部分专项资金的累积性结存。这种现象在基层财政部门更为显著。其次，所制定的预算体系不完善。地方部门长期使用一般公共预算。这会在一定程度上使得政府性基金预算中专项用途的收入不能得到很好的统筹安排，进而导致不同领域、项目的资金情况结构性失衡，部分短缺、部分富余的现象层出不穷。值得关注的是，政府性基金预算通常采用的预算管理路径为“以收定支，转款专用”，这在一定程度上导致产生大量制度性的结存结转资金，财政资金使用效益的发挥受到障碍。最后，预算管理制度的不完善，也是产生存量资金的重要因素。一方面，部分重点支出，采用与GDP、财政收支增幅挂钩的预算管理方法，在各级政府结构中实现层层达标，这使得在现实运行过程中，不能充分发挥预算职能，执行过程困难重重，产生大量的结转结余，同时也给政府统筹安排增加了难度。另一方面，预算管理制度中的部分内容不够严谨，如彩票管理方面。

（二）预算实施不合理

在预算实施过程中，在编制与执行方面存在诸多的问题，导致财政资金的使用效益低下。一方面，在预算编制过程中，存在方式不科学、不严谨，内容不详细、不全面的问题，难以首先与政策方向、项目计划实现精准对接。具体来讲，预算编制较为粗糙，常常出现申请额度远大于实际需求的情况。随着后期实施，预算管理的严格性与规范性加强，反而使得大量的财政资金以结转结余的方式留存。同时，在预算编制过程中，科学性欠缺的基数预算法仍被广泛应用，而绩效预算与零基预算等相对科学方法的实施并未达到预期。此外，重大政策的实施及运行不够稳定，公共资源的中期规划以及年度统筹规划有所欠缺。另一方面，在预算执行过程中，资金与项目难以实现精密对接，执行效能差。具体来讲，在预算执行过程中，部分的基建项目在选址、概算调整以及竣工验收等方面的周期较长，使得基建投资很难按照工程进度完成，进而导致部分的资金结转。同时，存在部分相关的部门与单位，并没有认真制定与对待用款计划，或者没有按照规范进行支付申请与拨付预算，进而严重影响资金使用效益。

（三）政府管理不到位

財政存量资金的产生，在某种程度上取决于政府的管理不到位。首先，政府出台重要政策后，相应的预算安排不能实现无缝衔接。各级致力于改革，拟制定与落实重大政策，需要相应的财务预算计划与之契合。但是，基于多方面原因，部分事项并没有如期出台并实施，进而导致之前财政预留的资金形成结存。例如，在事业单位养老保险改革过程中，财政预留的资金，需要等到改革实施方案真正出台并执行后才能予以安排与使用，否则，就会导致资金沉淀。其次，政府并没有严格按照相应的法律法规进行资金管理。现有在预算方面所出台的法律规定，针对非税收入，应及时全部缴入国库，且在权责发生制核算、财政借款等方面决不能超出相应的范围。但是，现实中，各级政府、财务部门等因受到“预算执行考核”、“收入考核”等影响，常常依托于财政专户，将本应缴纳预算收入进行截留，并用于调节年度财政收入；同时，虚假列支常常出现，试图将大量资金转入财政专户，绕过同级人大，动用国库资金对外借款的违规行为存在。最后，各部门与单位多以利益为主。预算单位常常会多编预算，宽打窄用，导致产生大量的预算结余。部分部门常常争取大量的资金，但在预算执行的过程中进行缩减使用，最终导致财政资金的大量结余，难以实现较高的资金绩效。

二、激活存量资金的措施

基于对存量资金产生根源的深入剖析，本研究有针对性地提出相匹配的解决措施，以求提升财政资金的使用效能。

（一）完善财政体制与预算体系

一方面，健全更加完善的财政体制，并进一步提升财政转移支付制度的规范化。着力加强梳理与确定各级政府的事权以及支出责任清单，建立事权与财力相契合的财政体制。同时，重点健全转移支付体系，确立一般转移支付的主体地位以及专项转移支付的辅助作用，争取形成权责匹配、规范透明、高效可靠的转移支付制度。增大一般性转移支付的规模与比例，并加大均衡性转移支付的力度，加快整合与清理专项转移支付制度，并完善其相关的分配信息公开制度。另一方面，着力于完善预算体系，健全预算制度。对公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算以及社会保险预算的应用范围进行进一步的清晰界定，致力于实现四大预算体系的精准链接，并为之制定资金预算安排的统筹协调机制，避免交叉冲突。同时，基于税费制度的改革，逐步降低直至取消一般公共预算、政府性基金预算中的部分专项收入。此外，源于各种不可控因素，滚动预算及相应的平衡机制值得有效使用。通过推行跨年滚动预算，实现项目的滚动管理，并完善相应的项目预算体系。

（二）完善预算编制与执行

首先，加强预算编制的科学严谨性、可执行性与弹性。一方面，着力加强预算编制与项目计划的弹性链接。加强项目管理的，针对当年拟实施的项目，进行可行性评估、招标投标、政府采购等前期准备工作，确保预算编制的准确性。另一方面，针对预算编制的完整性，细化预算，明晰项目实施具体安排与进度，控制代编预算。此外，针对当年预算执行与下年预算安排相结合的机制。其次，提升过“紧日子”的意识，从紧编制预算并严格执行预算，清理整顿激活财政存量资金财政专户，规范财政资金调度，致力于调整与优化财政的支出结构。严格控制新存量，同时，针对当年确定无法实施的项目，按照规定程序进行实时的预算调整，争取实现资金调剂，调配至当年急需的其他项目。最后，借助发挥资金的集聚效应，将性质类似、用途相仿、使用分散的专项资金进行捆绑使用，以着力解决重大项目建设等方面的资金瓶颈。加强财政专项资金的管理，针对财政投资评审与资金绩效评估，制定相应的资金管理办法，清理预算单位结转结余资金，并将结余资金收回县级预算，统筹安排用于其他的同类项目。

（三）提升政府管理与法律意识

一方面，政府应致力于实现重大政策与财政预算的精准链接。政府加强与财政部分的信息沟通，在编制年初预算过程中，对与预算相关的重大事项进行系统性的详细说明；在预算执行过程中，针对需要进行预算调整的，在预算调整方案中进行安排，而不是一味地制定新的财政收支措施。另一方面，严格遵守新《预算法》的内容。相关财政部分，应进一步加强学习与应用新《预算法》，将所有的财政收入及时足额入库，并全部列入预算。不断提升依法理财意识，针对权责发生制核算范围，进行严格把控，严禁违规采取权责发生制虚列支出，严格控制核算规模。此外，进一步明确财政部门的预算分配权利。各级政府应在严格按照新《预算法》规定的前提下，实现统一化的预算分配，并在行政层面上，将分散在相关政府部门的预算权利集中统一到财政部门。在同级人大的监督授权下，由财务部门统一行使政府收支的管理权，并致力于实现预算管理的口径统一化，以提升财政管控能力，进而进一步激活存量资金、提升财政资金的使用效能。

参考文献：

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