普惠金融视角下农村小额信贷发展蓝图

中国人民银行贵港市中支课题组

习近平总书记在十九大报告中指出， 实施乡村振兴战略，把解决“三农”问题作为全党工作重心，坚持农业农村优先发展。引入小额信贷，满足农户资金借贷需求，解决农村发展资金不足问题，与扶贫攻坚、改善落后地区贫困面貌现状密不可分。普惠金融体系的提出，是基于小额信贷贷款额度小、以信用为还款保证的基本运作理念，通过小规模金融服务方式发展，服务对象是城乡低收入群体，促进建立一个惠及所有阶层的金融服务体系，因此普惠金融是小额信贷的深化与提炼，主旨是建立一个包含为低收入群体提供金融服务同时带有扶贫性质的正规金融体系， 实现普惠金融的重要内容和途径是对小额信贷进行广泛推广。农村是低收入群体集中地，因此小额信贷实际中是在农村市场开展，小额信贷发展的最终目标是立足于农村扶贫。兼具现代金融与传统扶贫双重性质的小额信贷，既可以帮助建立、健全和完善农村金融体系，又可以对金融资源进行高效、合理的分配和配置，提高农村金融效率，实现农村经济和金融和谐发展。

因此，如何在现行的普惠金融体系下勾画农村小额信贷发展蓝图，把“救助式扶贫”的输血功能变成“开发式扶贫”的造血功能，真正实现扶贫开发、帮助农村脱贫、发展农村金融市场、活跃农村经济、缩小城乡收入差距，具有十分重要的现实意义。

我国农村小额信贷发展现状及困境

普惠金融体系下小额信贷现状评价

组织身份错位。政府小额信贷组织和金融机构虽然具有合法身份，但开展农村小额信贷业务效果有限，只是在行政命令或上级要求下开展，没有激励性市场化运营机制；自身制度和组织建设不健全的专门从事农村小额信贷业务的NGO（非政府组织），虽然真正以扶贫为目的，但是没有合法身份，得不到有效、长期的支持； 本应立足扶贫的非金融机构，尤其是小額贷款公司，真正开展农村小额信贷业务的却寥寥无几。政策偏向以及农村金融市场的特殊环境，导致身份错位，体现在自身定位没有找准、自身定位与享受到的政策待遇不相符等。在实际中，有的小额借贷组织转向“非农化”“大额化”，偏离扶贫目标；有的虽然真正在做小额扶贫信贷，却没有收到有效效果。身份错位引发多元化经营问题，不同性质的小额信贷组织不应该同质化发展，应根据需求群体特征设立不同借贷模式，可以在营利、非营利目标上有所取舍，只有多元化经营，充分发挥小额借贷组织的功能作用，才能为农村金融市场提供多元化的资金借贷服务。

小额借贷产品单一， 缺乏创新。CGAP（扶贫协商小组）认为，小额信贷为低收入家庭提供的金融服务不仅仅是贷款，还应该包括储蓄、保险、汇款，是由新兴金融部门提供的、具有商业投资价值的金融服务，而我国为农村小额信贷提供的产品只有简单的借贷。由于政策限制， 只有银行类金融机构可以开展储蓄、汇款业务，其他小额信贷组织则没有资格，银行类金融机构将储蓄、汇款与小额信贷三块业务分割经营，小额信贷业务成为只是连接农村金融市场的“输血”管道，而活跃农村经济金融、打通农村金融市场的“造血”功能未能真正发挥出来。在保险业务方面，农村小额信贷为信用抵押，潜在巨大风险，需要通过保险市场将潜在风险予以化解，避免回收贷款难问题。但是，针对农村的保险市场建设还不完善、不成熟，相对滞后，另外小额信贷组织因自身业务模式和条件还不能够开展保险业务，目前“保险+小额信贷”业务模式是农信社在信贷合同基础上附加的财产或人身保险条款，保险和农村小额信贷相互促进的作用力度还远远不够。

小额信贷政策存在缺陷。政府干预伴随着小额信贷引进和发展过程，小额信贷充满行政干预色彩，因为政府职能要求和组织优势、政策供给能力的强大，造成不同性质的小额信贷组织面临政策支持缺乏或行政干预过度问题。为了促进小额信贷真正发挥扶贫作用、达到合理有效配置资金的目的，需要对政府、市场二者在小额信贷发展过度中的界限关系和角色作用予以明确、区别，双方界限关系得到明确， 才能通过法律为市场环境、秩序提供有效的监管和保护，为小额信贷组织提供适当的建立、发展政策支持，切实有效地防范经济、金融风险。

农村金融与小额信贷发展困境

小额信贷的特征是信用贷款、小额贷款，符合农户贷款缺少抵押品和数额小的特点，是对农村金融体系的补充。不同层次的组织因为经营目标和组织结构差异， 对小额信贷运营方式也不同，但都存在因农业自身高风险性质给小额信贷带来的不确定风险、借贷双方信息不对称带来的信用风险、农户借款额度小且数量多带来的管理成本风险、农户现代金融意识不足给双方沟通带来的风险等问题。为了尽量避免或减少上述问题的影响，金融机构制定了各种运作机制兼顾经营和扶贫目标，主要包括小组联保（以群体、组织的信用保证为还款依据）、分期贷款（借贷者需按时足额还款方能获得后期借贷额度）、居（村）委会或街道办事处推荐（识别借贷者还款能力和信用程度）以及项目扶持（为资金需求者在经营方面提供指导、帮助）。

上述运营机制对农村小额信贷面临的互动沟通和信息不对称问题仅起到了一定程度的缓解作用，高风险、高成本问题仍然得不到有效解决。在普惠金融体系下，农村小额信贷由于自身特殊性，要想实现可持续发展，在具体运营中还存在着较多现实问题：资金来源匮乏的非金融机构，为了降低经营风险和成本，对贷款进行非农化考量，难以持续做大做强；在软预算约束下，金融机构持续开展小额信贷业务，虽然在陷入财务困境时可以借助外部组织力量、救助能够继续生存发展，但对其健康、独立、长远发展是不利的。除了运营问题，小额信贷组织结构、人员素质、政府政策等内外部因素也会对农村小额信贷的可持续发展产生影响。

对普惠金融体系下农村小额信贷发展的建议

对农村小额信贷组织角色进行重新定位。随着农村经济、金融市场的发展， 在普惠金融体系下，小额借贷组织更应被看成是一种服务、一种模式，向社会传达普惠金融理念，强调让所有群体尤其是低收入群体能公平、公正地享受到各项金融服务和产品，而不仅被定位为一种信贷工具。对小额信贷传统观念的转变，首先需要对小额信贷扶贫意义进行重新定位，小额信贷不仅起到为农村金融提供“输血” 管道的作用，还起到在依托小额信贷组织或其他组织为农村金融提供“造血”渠道的作用。孟加拉GB（格莱珉银行）模式不是简单的强调扶贫，而是在放贷的基础上为农户提供培训服务、创业咨询、技术指导等，“输血”和“造血”兼顾；同时注重扶贫效果，贫困地区、贫困农户为服务对象定位，尤其是妇女创业贷款业务。NABARD（印度农业和农村发展银行） 模式也是“输血”和“造血”功能兼顾的典型，组建由20名有贷款需求的妇女为成员的农户互助组，对其进行动员和培训后进行内部的储蓄、借贷活动，通过与农村商业银行、商业银行基层网点、非政府组织建立合作伙伴关系，经验收合格后的农户互助组可以获得贷款发放，同时NABARD对合作伙伴的业务、技术也提供指导、培训和支持，特殊情况还提供再贷款业务。三种模式都不是单纯的借贷活动，而是有着专门的扶贫方式，既注重“输血”又注重“造血”，都强调了对借款对象后续帮扶的重要性。

为小额信贷市场发展营造公平、开放的市场环境。为小额信贷市场发展营造公平的市场环境，需要减少对市场过度的行政干预，需要赋予各类小额信贷组织在法律面前平等的地位，需要让小额信贷组织在市场中得到充分的竞争，对以扶贫为目标的小额信贷组织需要给予及时有效的政策优惠措施。为小额信贷市场发展营造开放的市场环境，允许资质合格的民间组织、闲置的民间资本进入小额信贷市场中，允许绩效低下、运营管理不善的小额信贷组织逐渐被市场淘汰，降低市场风险，提高小额信贷市场抗风险能力，促使小额信贷市场越做越强，更加健康发展。同时，在扩大农村借贷资金供给规模的基础上，可以逐步、适时放宽对市场利率的管制，使得农村资金流动更有效率。利率市场化允许小额借贷组织在对风险、成本和收益等进行衡量后制定合适的利率水平，使得资金借贷定价机制更加灵活和完善。在制订定价机制时，当然还需要考虑农户承受能力、自身风险承受能力以及避免小额信贷业务发展成为高利贷，偏离扶贫目标。

允许和鼓励小额信贷组织向多元化发展。一方面，允许和鼓励小额信贷组织根据自身业务特点和经营目标追求不同的经营运作目标。小额信贷组织追求的目标各不相同，即使是同一类型的小额信贷组织其经营目标也不可能完全一致，扶贫覆盖面和可持续性发展的绩效效率各有差异， 他们在社会和财务两个目标上有所侧重才能順应自身业务特点和外部市场环境，才能获得更大的发展机会，如小额信贷公司追求业务盈利水平的同时还要适当发挥扶贫功效，非政府组织在注重扶贫效果的基础上，可以适当考虑民间支持和政府注资，才能保持可持续性发展。另一方面， 允许和鼓励小额信贷组织对提供的服务和方式有所创新，依据自身实际情况并最大限度地利用自身资源，取得更有效率的绩效水平，在经营目标明确的前提下，需要小额信贷组织选择适合自己的、有特色的、适合可持续发展的运营机制、服务客户、激励客户的模式。小额信贷组织的发展目标、服务模式两者是相辅相成的，需要结合实际情况制定。小额信贷运作是否良好的首要条件是市场定位准确与否，包括自身业务性质特点、环境背景、服务对象特点等是否适合市场需要，这些条件缺一不可；成功的关键措施是合理信贷管理策略，由农户自愿组成的小组联保这一贷款约束机制和灵活放款机制，既能有效降低管理和监督成本，又能降低信用贷款违约风险发生的概率，同时，小组成员相互监督、按时还款奖励等适宜的激励措施、有效手段可以提高小额信贷活力。针对小额信贷市场供不应求的情况，小额信贷组织可以在服务和产品方面进行创新。如政策性银行对贷款对象和贷款利率给予指导，农发行可以将专项资金拆借给熟悉市场、具有较高资质的小额信贷组织来具体运营，提高小额信贷市场资金活力。小额贷款公司可以开发零贷整还、零贷零还、整贷零还等不同类型的小额信贷产品；小额信贷组织在提供小额信贷资金的同时， 也可以向借款农户提供致富信息、种养殖等技术培训，创新营销模式，拓展服务范围。

完善农村小额信贷担保体系。一是创新农村小额信贷担保组织体系，优化农村小额信贷担保制度。可以通过财政补贴、税收减免的方式，政府扶持农村担保机构成立、发展，促进社会中介如再担保公司、农民专业技术协会、专业合作社等担任担保机构。二是创新农村小额信贷担保形式。借鉴开展农村金融产品、服务方式创新试点地区已经取得的成功经验，对“四权”抵押贷款产品进行创新，从而丰富农村小额信贷抵押担保物。三是建立有效的风险补偿机制。建立区域性再担保机构分担小额信贷风险，探索建立农村小额信贷、农业信用担保与农业保险合作机制，形成利益联合体，分散金融机构风险，共同承担农村信用风险；扩大风险补偿资金来源渠道，如担保机构自身盈利留存、金融机构风险补偿金提升等形式。四是完善农村信用评价体系。提升、优化现有评价方法，构建服务社会、运作规范的农村信用评价体系，各相关部门充分共享最大化信息资源平台，为农村小额信贷评价体系提供重要的参考数据信息。

对农村小额信贷服务和监管体系进行完善。一方面，要完善农村小额信贷服务体系，农村小额信贷对农村经济发展具有十分重要作用，其可持续发展对农村扶贫工作具有重要影响，监管机构应为农村小额信贷发展构建一个完善的服务型支持评价体系：“支持”包含减少农村小额信贷税负水平，加大农村扶贫资金投入，提供扶贫专项资金支持，给予贷款利息补贴， 同时要保证补贴到户、补贴到位；“评价”包含帮助小额借贷组织制定业务发展规划和制度，从贷款发放、贷款利率水平、借贷客户数量、借贷资金使用是否符合规范等方面对小额信贷组织业务开展定期评价，有利于小额信贷组织规划化、长期化发展，以便将更多的信贷资金引入农村市场，更好地为农村提供金融服务和金融产品。另一方面，要完善农村小额信贷监管体系。监管机构在充分借助市场力量的同时，回归监管职能，对小额信贷市场的监管重点放在审慎监管上。一是要制定和建立健全、完善的小额信贷法律体系， 将小额信贷组织完全纳入金融体系体制内并完全接受监管，使得小额信贷获得合格的法律地位并被充分认可；二是制定的监管措施、政策必须充分落实、实施到位， 促进小额信贷组织合规、合法经营，农村小额信贷在普惠金融体系下可持续发展才能获得更加充足的制度保障和法律认可， 更大程度地降低信用违约风险水平，保持小额信贷在农村市场的活力，更好地为农村扶贫注入“造血”资金，活跃农村资金，释放流动性。

（课题组成员：陈万基、何冬莉、郭诚勇、黄春勇、余坤莲）