五大创举成就农村普惠金融

冯彦明

“三农”和金融普惠是互相独立又相互联系的两个问题，又是具有战略性的大问题。由社会“二元结构”所引发的“三农”问题是中国的根本问题之一。没有“三农”问题的解决，“两个100年”的奋斗目标就不可能实现，中华民族伟大复兴的“中国梦”也就不可能实现。而“普惠金融”在重视消除贫困、实现社会公平的同时，能提高农民特别是贫困户的造血功能，实现供求双方对金融资源的可持续利用和可持续发展，因而成为践行“五大发展理念”、解决中国社会的“二元结构”和“三农”问题以及金融行业未来发展的重要着力点。

广西壮族自治区的田东县是国家扶贫开发工作重点县。发端于其实现脱贫致富这一朴素愿望基础上的农村金融改革五大创举虽然仅仅经过短短的十年时间，但将过去脏乱差的农村建设成了洁齐美的新农村，将传统零星经营、分散管理的农业改变成为规模化经营、集约化管理的现代农业产业，把先前或懒散、或外出打工的农民吸引回乡并动员起来成为现代农业产业工人，这不仅创造了解决“三农”问题的奇迹，而且也“破冰”长期困扰中国甚至世界多数国家的金融改革难题，成为实现金融普惠的创举，值得我们研究和推广。

五大创举产生的背景

田东县位于广西西南部，地处右江河谷盆地，全县总面积2816平方公里，现辖9镇1乡167个行政村（街道、社区）。2014年底，全县43.35万人中，在册贫困户有15966户、65267人，其中贫困村53 个，涉及516个自然屯，贫困户9393户， 贫困人口38392人；非贫困村贫困户6573 户，贫困人口26875人。

贫困的直接表现就是缺钱，而在商品经济条件下钱的问题就是生产和金融问题。虽然我国已进行了30多年的金融改革，但由于存在的“三农”问题以及市场化初期逐利的盲目性，商业性金融机构不愿到贫穷落后的地区开展经营，而涉农金融业务风险大、收益低甚至在短时期内可能亏本的特点也使得农村自发的金融机构发育严重迟缓，造成在我国农村地区金融机构网点少、资金量微、借贷条件苛刻和服务手段落后。

为了解决农村的贫困和农村金融服务缺失的问题，中共中央十七届三中全会做出《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出农村金融是现代农村经济的核心，要建立现代农村金融制度，创新农村金融体制。会后，时任中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长的吴邦国同志深入到学习实践科学发展观活动的联系点——广西田东县进行调研，做出“以田东县为试点，破解农村金融服务难题” 的批示。2008年12月29日，广西壮族自治区农村金融改革试点现场办公会在田东县召开，广西区人民政府办公厅也转发自治区金融办等部门《关于开展田东县农村金融改革试点工作的意见》，田东县历史性地肩负起了为全国试点探路的重任，作为全国农村地区金融改革试点县的工作由此启动。

五大创举的内容

田东县的农村金融改革是从解决贫困，即资金问题开始的，但其为此所采取的吸引金融机构“返乡”和建立农村非现金支付结算系统、农户信用评級和农村产权交易以及全民金融教育等措施，不仅从供求两方面解决了农村金融服务缺失的问题，提高了农民的金融意识和应用金融的能力，从而建立了实实在在的农村普惠金融体系，而且每一项举措在国内甚至国际都具有一定的超前性和战略性，为解决中国乃至世界各国特别是欠发达国家和地区的问题提供了新的思路，不失为欠发达地区和落后农村进行金融改革的样板和创举。

全力吸引金融机构“返乡”

资本的逐利性与农业经济的弱质性相矛盾。由于农村金融交易信息不对称带来的高风险和高成本，以及农业经济的弱质性和比较利益低，金融机构在自身利益最大化目标的驱使下出现偏离“三农”的现象就成为了必然。广西壮族自治区金融办的统计表明，广西农村金融机构的网点数量从2003年的3509个降到2008年的3075 个，平均113个行政村才拥有一个网点， 99.1%的行政村尚无银行业金融机构。农民要贷款，不知道要盖多少章，办多少手续；农民要结算也要跑到县里、乡镇柜台办理。实际上，广西的这种情况在我国西部地区非常普遍。因此，吸引和建立金融机构是增加金融供给能力的基本前提，也是摆在广西农村地区的一项重要任务。

为了增加金融机构供给，田东县自2009年以来在完善和发挥原有金融机构作用的基础上，积极引进新型农村金融组织。县政府首先成立了金融工作办公室， 通过清收农村信用社不良贷款、以优质资产转换农信社不良贷款等举措，使农村信用社各项指标达到成立农村合作银行的标准，2009年4月农村合作银行成立，后又改制成田东农村商业银行。之后又陆续成立了一家村镇银行、两家农村资金互助社、三家小贷公司，并引进国海证券股份有限公司、北部湾财产保险公司等入驻田东县开设分支机构，广西金融投资集团也在田东县成立了综合金融服务中心，县政府还出资成立了助农融资担保公司，开展助农担保业务。为了实现金融机构业务下延到村屯，田东县还推进“农金村办”， 在各村设立了“金融服务室”，协助银行向本村农户提供银行产品和服务，进行贷款管理等。截至2016年末，全县拥有9家银行业金融机构，19家非银行业金融机构，银行网点覆盖所有乡镇、农事村办点和部分村屯，实现金融组织县域全覆盖。

全面推行农村非现金结算

近年来，由于金融改革，国有商业银行在农村金融市场退出，农村金融服务基础薄弱，支付结算特别是现代非现金结算在农村几乎成为盲区，小额取款难，缴费难，是农村金融服务发展滞后的表现之一。实际上，支付结算特别是非现金支付结算是农村金融服务体系的重要组成部分和农村金融基础设施的有机组成部分。便捷的支付结算体系不仅有利于节约现金流通，把农村资金纳入全社会的资金运动之中，加速资金周转，提高资金使用效益， 而且有利于把农村居民吸引进社会再生产活动之中，为实现城乡一体化打下基础； 同时，还便利了国家对全社会资金运动的监管，有利于国家安全和社会稳定。

为此，田东县在大力引进和设立金融机构的同时，提出了构建农村支付体系的设想。一是开辟农村资金绿色通道，扩大支付结算覆盖面。鼓励金融机构加入人行大小额支付系统，推进乡镇级金融网点跨行资金汇划“乡乡通”和转账支付电话“村村通”。二是大力推进农村地区“两点一站”（助农取款服务点、惠农支付服务点和金融综合服务站）建设，优化惠农支付服务。引导和鼓励涉农金融机构大力建立农村地区助农取款服务点，丰富服务点业务功能。三是大力推广非现金支付结算工具。针对农民居住分散、交通不便的实际，推广ATM、电话支付终端等非现金支付工具，以村为单位，指定商店装专用POS机，在重点乡镇和新农村建设示范村设立离行式自助银行；将农民工银行卡特色服务受理网点扩大至所有银行业金融机构，农民可利用惠农卡办理新型农村合作医疗及各种财政补贴资金直接发放业务，将惠农支付通道延伸到农民家门口， 便利农民足不出村办理取款、现金汇款、转账汇款、代理缴费等基础金融服务，畅通农村资金汇划渠道。四是进一步完善田东县所有银行机构网点人民币银行结算账户管理系统和联网核查公民身份信息系统的运行管理，切实提高人民币银行结算账户服务水平。五是在此基础上设立农村支付结算信息监测站。经过几年的努力，田东县已经成为全国首个实现转账支付电话“村村通”的县，被人行总行确定为“全国农村支付服务环境建设联系点”。

全面开展农村信用评级

如何让农民获得资金、发展农业、建设农村，几十年的经验已经证明，财政无偿投入是低效甚至是无效的，因而是不适用的。为解决这一难题，田东县提出以贫困户转信用户、贫困村转信用村为起点，通过信用资本化，把淳朴的民风“变成”资本和发展生产、发家致富的资金， 采取金融手段，启动并逐步加大对贫困户及其他农民的信贷投放力度，变政府外部“输血”为农民自我“造血”，激发贫困户自我发展的积极性。首先，田东县根据“协调合作、健全机制、稳步推进、支农惠农”的原则，采取“信用宣传、信息征集、信用评价、中介参与、信贷支持”五项措施，科学、合理地设置农户信用信息采集指标，研究开发农户信用评价机制， 出台了包括农村信用评价暂行办法、农户信用等级评价百分表、农房资产评估办法、林业林权资产评估办法、农业经济作物评估办法、畜牧水产品评估办法、农用机械设备资产评估办法等一整套农村信用评估办法，推进以评定“信用农户”“信用村组”“信用乡镇”为主要内容的农村信用建设工程。其次，他们依托人行全国统一的企业和个人信用信息基础数据库， 建立全县统一的农户信用信息采集和评价系统，将各涉农金融机构自建的农户信用评价分散型平台过渡为统一的平台，解决了对农户信息指标不统一、多头采集、重复采集的问题。最后，通过政府、银行和农户“三联手”，实行资产评估、信用等级评价和授信额度评定的“三联评”，以实现信用贷款、抵押贷款和联保贷款“三联动”，建立田东农户信息采集和评价系统的成果运用机制。

对农户信用等级的评定依据，不仅包括人口、收入、资产和过往信贷记录等经济指标，还包括尊老爱幼、邻里和睦、违法犯罪等社会性指标。不仅使农户在经济上得到实实在在的帮助，而且还改善了民风民俗，促进了和谐乡村建设。

全面推进农村产权交易

长期以来，由于“二元社会”造成的城乡分割和区别，农村土地不能交易， 不仅影响了土地作为生产要素作用的发挥，而且更严重影响了农民积极性的调动和农村经济的发展，是造成“三农”问题的根源之一。党的十八大报告提出，农村土地改革要以权利保障为核心，从按计划配置转化为通过市场配置。这不仅为建立集体土地和国有土地权利平等迈出了重要一步，而且使原来“沉睡”的农村土地、房屋等资源“变成”了发展的资本，把农村和贫困地区发展的资本转化为经营的资金，激活了生产要素，为农村和贫困地区跨越式发展创造了条件。

为了让没有技术、一时又找不到好的出路的貧困户脱贫，田东县探索“新型农业经营主体+基地+农户”的模式，引导农民把土地经营权向新型经营主体流转， 发挥经济能人的专业优势，带动贫困户脱贫致富。为此，田东县在基本完成集体建设用地、农村宅基地和房屋确权颁证工作之后，全面开展土地承包权的确权、登记工作，为农村产权入市创造条件。2012 年12月，广西在田东县成立了全国唯一一家县级农村产权交易中心，并依托交易中心平台，在县政务服务中心各涉农单位服务窗口建立农村产权交易绿色通道，在各乡镇农业服务中心设立农村产权交易服务站，在各行政村设立农村产权交易信息点，打通了农村资产资源变现渠道。农村贫困户家中的不动产，如房屋、土地、山林甚至机械农具等，只需在产权交易中心登记鉴证后，既可以转让经营权，也可以向银行抵押申请贷款。与此同时，县政府还整合产权主管部门、银行机构、担保机构、评估机构等，建立紧密的协作关系， 在农村产权流转、产权抵押融资、资产评估、处置银行不良资产等方面共同把关， 交易中心平台承担抵押登记职能，切实防止抵押物多头抵押、重复抵押问题；银行的不良资产也可通过交易中心平台挂牌处置，在一定程度上防范了金融风险。

全方位开展农民金融知识普及

金融教育是世界各国的任务和难题， 同时也是西方发达国家争夺金融资源的方式之一。目前金融已成为重要的战略资源被发达国家高度关注和重视：各国已从争夺自然资源转向争夺金融资源，全球金融控制权已成为大国博弈的制高点，各方力争在国际金融新格局中抢占有利地位。为此，美国把金融教育看作是其未来发展的国家战略，成立了金融扫盲与教育委员会和金融教育总统顾问委员会，把每年4月定为美国的金融扫盲月。美国前总统布什更是认为，如果美国想成为充满希望的国度，广大民众就要具备一定的金融知识。对于中国这样一个发展中大国，不仅经济的“二元结构”导致农村、西部地区金融知识严重缺乏，而且即使在东部发达城市甚至部分金融工作者，对金融重要性和金融作用的认识也严重不足。在这种情况下，推行金融教育，普及金融知识，更需要创新思路和方法。

为配合田东县的农村金融改革，广西各级政府和金融部门千方百计向农民“灌输”金融知识。人行南宁中心支行联合政府部门组建金融知识宣传网络体系，吸引不同层次的群众参与，积极组织开展金融知识进农家活动。田东县人行积极与田东县广电局联系，将相关宣传材料提供给电视台，利用新闻媒体宣传农村信用体系建设工作。田东县政府结合金融业务推广开展宣传，培育和提升农民的金融意识。通过每年的“3.15”“金融知识普及活动月”等，提高广大农民的金融知识水平、非现金支付意识和风险防范意识。通过召开政策性农业保险动员大会、电视广播、山歌会等形式，增强群众的风险意识和市场意识，让更多的群众自愿、积极参保。此外，各行政村金融服务点也加强宣传， 涉农银行机构对相关服务点成员、服务点成员对本行政村农户开展金融产品宣传和金融知识培训工作。农村金融服务室和服务点已成为田东县农民家门口的银行，田东县农民所享受到的金融服务的数量和质量发生了根本性变化，田东县农民的金融意识也发生了根本性变化。

五大创举成就农村普惠金融体系

普惠金融是指以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务，小微企业、农民、城镇低收入人群等弱势群体是其重点服务对象。随着我国进入全面建成小康社会的关键时期，发展普惠金融不仅有利于消除贫困，促进金融业可持续均衡发展，而且能够助推经济发展方式转型升级，增进社会公平和社会和谐。正因为如此，党中央、国务院高度重视普惠金融工作， “普惠金融”这一关键词不仅连续三年出现在政府工作报告之中，也被写入了“十三五”规划，成为金融行业未来发展的重要着力点和方向。

从田东县的农村金融改革实践看， 正是上述五个相互独立但又相互联系、相互依赖的改革创举成就了农村普惠金融体系，开启了中国城乡统筹、东西一体、经济社会持续发展的新纪元。金融机构“返乡”在使新型金融机构在农村这一新的土壤中新生和壮大的同时，大大提高了金融在农村的供给能力；非现金支付在统一了全国的结算管理、方便了广大农村和农民的同时，也大大提高了资金使用的效率和效益；农村信用评级在使信用变成了资本、变成了重要的生产要素的同时，促进了民风改善和和谐社会建设；农村产权交易在激活长期闲置的生产要素的同时，打破了长期存在的城乡“二元结构”，为落后地区和国家经济发展开辟了新路；金融教育和金融知识普及在提高农民应用金融能力的同时，为国家实施重大金融战略创造了条件。

从现实来看，截至2017年一季度末， 通過田东县农村产权交易中心平台交易的农村产权有11707宗，成交数量达10.27万亩，交易额9.27亿元；农村产权抵押贷款227宗，银行放贷金额6.18亿元。其中， 贫困村范围内土地流转3.5万亩，交易额2.78亿元；贫困村产权抵押贷款9868万元。全县布放ATM机153台，平均3.56台/万人；POS机2030台，平均47.21台/万人。同时，发行各种银行卡95.54万张， 平均2.22张/人，开办涵盖水、电、新农合缴费等多项代理公共事业收费业务。2017年，全县开展保险险种高达12个， 几乎涉及所有农牧产品。2008年至2016 年末，田东县金融机构各项存款余额从30.45亿元增加到113.40亿元，年均增幅为20.66%；各项贷款余额从23.07亿元增加到98.53亿元，年均增幅为23.05%；贷存比从75.76%提高到了86.89%，资金外流得到有效遏制，资金就地使用率显著提高；其中涉农贷款余额从15.37亿元增加到了72.57亿元，年均增幅为24.82%， 占全部贷款余额比重从66.62%提高到了73.65%；农户贷款覆盖率从26%提高到了91%，农村金融机构农户贷款满足率从35%提高到了93%，金融知识普及率从微不足道的0.20%提高到了92%。农村普惠金融体系在田东县基本形成，国家各项普惠金融政策在田东县得到全面落实，农民群众真正享受到了金融改革带来的实惠。

五大创举的长远影响

田东县的五大创举在成就普惠金融的基础上，还推动了农村金融改革与扶贫开发相结合，探索出了一套精准金融扶贫模式，建立起了一套产业扶贫的长效机制； 探索出了一套农业投融资新机制，破解了农业融资难问题，培育了一批新型农业经营主体；探索出了一套通过产权改革推动移民扶贫与新型城镇化融合式发展的新路子，实现了以农村金融服务带动城乡公共服务一体化，推动了“二元结构”向“一元社会”转型。

如果说全力吸引金融机构“返乡”、全面推广农村非现金结算、全面开展农村信用评级、全面推进农村产权交易和全方位开展农民金融知识普及是我国农村金融改革史上、同时也是我国金融改革史上五大创举的话，那么由此所成就的农村普惠金融体系更是为我国农村地区、西部民族地区和其他贫困落后地区，乃至世界大多数发展中国家的金融改革和发展指明了方向，因此将对形成中国经济发展模式、促进世界经济持续发展产生深远的影响。

（作者单位：中央民族大学经济学院）