水库移民征地补偿标准量化研究

孙海兵，赵 旭

(三峡大学水库移民研究中心，湖北宜昌443002)

0 引 言

目前，我国已建有9万多座水库，其中大中型水库4千余座。由此产生了2 400多万水库移民。到2026年，因低碳能源开发与水利建设预计还会增加水库移民300余万。征地补偿是移民工作的关键环节，《土地管理法》指出大中型水库移民土地征收由国务院另行规定，国务院专门制定了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，提出移民耕园地按年产值16倍补偿。这未能充分考虑移民的社会保障，也没有涉及土地农用转变“水能资源”用途后的升值分配，还往往低于城镇失地农民按照《土地管理法》实行的年产值最高30倍或区片综合地价的补偿标准。

学界对水库移民征地补偿开展了一些研究，陈银蓉分析了移民安置区土地补偿的现状和问题以及对策[1]；熊诚探讨了水库工程与其他建设项目交叉背景下征地补偿存在的“同地不同价”问题[2]；郭万侦叙述了新形势下转变征地补偿与移民安置的思路[3]。由于移民传统的有土安置模式日益受到资源、环境容量不足的制约，部分学者还对土地入股或租赁、长期补偿等进行了探索[4-5]。总的来说，现有研究主要侧重理论阐述，且普遍认为征地补偿的不合理日益影响到移民安置和工程建设，但鲜见征地补偿价格的量化分析。十八届三中全会提出建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。本文在界定移民征地补偿费的基础上，实证测算补偿标准，希望能对征地补偿政策完善起到一定的指导作用。

1 征地补偿的构成

农地对绝大多数农村移民来讲不仅是重要的农业生产资料，而且承担着养老、就业和医疗保障等功能，还为社会公众提供粮食安全和生态保育等外部性效益。农地被征转为水库建设用地后往往会产生增值，如发电、防洪、航运、灌溉、供水、旅游等效益可能远远超过农地农用效益。从公平补偿的角度看，水库移民应拥有农地的农业用途价值、农地的社会保障价值以及农地转用的部分增值，项目业主或政府拥有农地的其他部分增值收益。农地的粮食安全与生态保育等外部效益在农地坚持农用时可以对农户予以激励补贴，但在农地转为建设用地后此部分效益就消失了，因此不在移民征地补偿范畴内。水库移民征地补偿额应为土地农业价值与土地潜在社会保障价值以及土地增值移民分配部分之和。需要补充的是，水库移民强调农业安置，移民迁出淹没区并在异地重新获得分配的土地，安置区为移民调剂土地或新开垦土地的费用通常即是来源于移民的征地补偿费，移民征地补偿价格的变化会相应带来安置区土地补偿的变化。

农地农业价值，即农地作为农村移民的生产资料直接生产农产品，通过市场交易所获得经济效益的价值。水库移民长期以来形成的“靠山吃山、靠水吃水”使其对土地的依赖性较强，土地可以说是移民生存的保障。而所谓的土地保障并不等同于严格意义上的社会保障。当农村移民一无所有或失业，他至少还可以在自己的那块土地上解决基本的吃饭问题，土地在某种程度上成为维持移民生活的最后一道防线。基于可操作性的视角，移民土地增值主要考虑财务效益，水电工程开发后经济效益显著，而水利工程建成后经济效益往往很少甚至没有，社会效益与生态效益等非财务效益即使较高但难以显现。无怪乎一些学者认为水电工程移民可以实现效益分享而水利移民不能。不过，所有土地都有同等的发展建设的权利，但因人为规划因素而导致土地用途不同，增值相应呈现差异，而且任何土地都不是孤立的增值，而是多方面因素综合作用的结果[6]。如公益性水库的财务收益较小，而水库边修建度假村产生的财务收益则可能高得多，很难说度假村的高收益没有水库的功劳。若完全按照土地征转后的增值分配，可能造成巨大的不平等。因此，区域内土地增值宜由所有土地共同分配，水库建设土地增值可以一定区域平均增值收益来度量。

2 征地补偿的量化

2.1 样本调查

课题组于2015年8月选择湖北丹江口市与河南淅川县境内的南水北调中线工程丹江口水库农村后靠移民进行问卷调查。南水北调中线工程在国内率先把水利水电工程征地补偿标准提高到年产值的16倍。此次调查内容包括：移民基本信息、征地状况、土地意愿价格等。调查问卷共300份，其中有效问卷273份，丹江口市与淅川县分别为139份和134份。有效样本中受访者为男性的占52.38%，以务农为主的占88.64%，受教育程度在初中以上的仅占10.99%，家庭平均人口为5.11人。

2.2 征地情况

南水北调丹江口水库就近后靠移民搬迁前拥有土地类型多样，人均土地面积为0.124 hm2，其中水田0.017 hm2，旱地0.079 hm2，园地0.021 hm2，林地0.007 hm2。安置区通过调整土地、新开垦土地、消落区回填造地、低丘岗地治理等为移民分配了土地，但受区域环境容量的限制，分配的土地相比搬迁前减少了，搬迁后人均土地面积约为0.044 hm2，其中水田0.007 hm2，旱地0.033 hm2，园地0.003 hm2，林地0.001 hm2。分配土地的质量与搬迁前相比，移民认为变差的占74.73%；其可能的原因为：调剂的土地一般都是质量较差的土地、新造土地短期内耕作层熟化程度不够等。这就意味着以土地换土地安置模式下数量很难实现平衡，质量更是难以保证，其实施难度越来越大。

水库移民除实行前期补偿外，还与后期扶持相结合，83.15%的移民表示知道。这反映出大部分受访移民对征地政策还是比较了解的。搬迁前移民家庭年农业收入占总收入的比重为67.56%，搬迁后则变为20.02%，种地收入比例大幅减少。当询问移民在假设可以选择的情况下是否愿意被征地，仅有24.54%的移民明确表示愿意，大部分移民还是不希望土地被征收的。进一步了解征地愿意与否的理由，对于土地不愿被征收的原因，排在前三位的依次是补偿太少，不划算、担心以后生活没有保障、征地后生活成本增加，生活压力大等，显然移民对补偿价格及征地后的生计保障是很关注的；对于土地愿意被征收的原因主要为：种地收入太低，征地有补偿，不种地可到外面专心打工，征地补偿款可解燃眉之急等。可见，农业收入偏低使部分移民不再惜地，而是青睐选择非农就业。南水北调移民土地征收以土地置换或货币形式补偿，移民中的82.78%认为补偿标准非常低或比较低，认为合理的占16.85%，认为补偿标准较高的占0.37%。显然，大多数移民认为补偿价格偏低。从对水库征地政策的满意度来看，15.02%的移民认为非常满意或比较满意，28.57%的移民认为一般，其余的认为不太满意或很不满意。总体而言，水库移民对征地的满意度不高。就移民搬迁前后生活水平对比，认为搬迁后生活水平变好的占39.56%，基本保持不变的占29.30%，变差的占31.14%，一些移民生计恢复与重建尚待时日。

2.3 补偿标准测算

2.3.1 农业用途价值

农地农业价值P1通常可以采用收益还原法测算。即，估算农地的纯收益，以一定的还原率，将其折算为评估时的收益总和。计算公式：P1=A×[1-(1+i)-n]/i。式中，A表示农地年纯收益；i表示土地还原率；n为土地承包年限。调查显示，丹江口移民家庭水田年均纯收入为13 095元/hm2，旱地年均纯收入为9 975元/hm2，园地年均纯收入为16 035元/hm2。土地还原利率的算法是一般用安全利率加上风险调整值的方法。这里安全利率采用2009年(移民搬迁前一年)的一年期银行存款利率的均值2.25%作为安全利率。参考国内外农用地的估价经验来看，一般农业用地的风险调整值普遍介于1%～2%之间，本文取为2%，因此确定土地还原率为4.25%，年限取为30年。由此可以计算得到，水田、旱地、园地的农业用途价值分别219 675、167 490、269 160元/hm2。

2.3.2 社会保障价值

农地社会保障价值P2主要包括养老、就业和医疗三方面的保障价值，借鉴沈卓雯的研究[7]，采用替代方法并适当调整进行估算。

(1)土地养老保障价值。根据新型农村养老保障体系的规定，需至少缴费15年才能领取养老金。选用15年作为缴费年限，根据养老金计算方式：每月领取养老金=基础养老金+个人账户余额/139。因此，参保人员要想获得不低于当地城镇居民最低生活保障水平，选取的标准应为：55+15m/139≥180。其中，55为基础养老金；m为年缴费额；180为2009年丹江口库区城镇居民月最低生活保障水平；则m≥1 158.33元，相应的人均养老缴费即社会养老保障价值为17 375元。考虑到农地社会保障价值与人均土地面积和土地收益有关，因而单位面积农地社会养老保障价值=社会养老保障价格×年农业纯收入占纯收入比重/人均耕园地总面积=17 375×67.56%/0.117=100 680元/hm2。农地社会保障功能不仅由耕地承担，也或由园地承担。水田、旱地、园地的加权纯收益为11 520元/hm2，则水田的社会养老保障价值=单位面积农地社会养老保障价值×(水田纯收益/土地加权纯收益)=100 680×13 095/11 520=114 480元/hm2；以此类推，可求出旱地、园地的养老保障价值分别为87 285、140 265元/hm2。

(2)土地就业保障价值。城镇居民失业后，政府会为其提供免费的就业培训或给予一定经济补偿。对于农村移民而言，失去土地往往意味着失去就业机会，加上移民自身人力资本的薄弱、社会资本的缺乏，很难在城市中实现相对稳定的就业。为此，釆用最低生活保障金来测算农地的就业保障价值。依据2010年人口普查数据，得到被调查两县市人口的加权平均年龄为37岁，男性占51.44%。 参照国家劳动法规，基本生活保障年限到农民基本丧失劳动力为止， 即男性 60 岁为止， 女性 55岁 为止。因此，选取23年(男性)、18年(女性)作为就业保障时间。则农地平均就业保障价值=年最低生活保障金×(男性比例×23+女性比例×18)×年农业纯收入占纯收入比重/人均耕园地总面积=180×12×(51.44%×23+48.56%×18)×67.56%/0.117=257 479元/hm2。同样，水田、旱地、园地的就业保障价值按农地平均就业保障价值乘以各自纯收益与土地加权纯收益的比例计算，由此可得到三者的就业保障价值分别为292 785、223 230、358 725元/hm2。

(3)土地医疗保障价值。根据新农合的规定，2009年丹江口库区每位农民交30元钱，政府统筹，库区人均寿命73岁，被保障农民平均年龄到73岁的时间差为36岁。农地医疗保障价值=每年每人缴费×医疗保障时间×年农业纯收入占纯收入比重/人均耕园地总面积=30×36×67.56%/0.117=6 258元/hm2。同样，各类土地的医疗保障价值为农地平均医疗保障价值与纯收益占加权纯收益比值得到，水田、旱地、园地的医疗保障价值分别为7 110、5 430、8 715元/hm2。

综上，水田、旱地、园地的社会保障价值分别为414 375、315 945、507 705元/hm2。

2.3.3 增值收益分享

参考黄滟的研究[8]，采用意愿调查法调查水库移民享有土地发展权利的购买意愿来测算土地平均增值，并结合移民分配比例计算出移民分享的增值收益。不可否认，发展权支付意愿对农村移民来说可能有些理解上的难度，为此，水田、旱地、园地不做细分，笼统地归入农地统一调查。调查显示，78.02%的移民愿意支付费用，且年支付意愿WTP的平均值为27 435元/hm2。农地增值收益分享的计算公式为：P3=WTP×[1-(1+i)-n]/[i×(1+i)m] ×r。其中，i仍取4.25%；n为支付年限，即农地的承包经营期限30年；m为2015年到2009年的折现年限，取为6年；r为移民分享比例。在移民是否应该参与分享土地增值收益这个问题上，持肯定态度的占90.84%，表明绝大多数移民自认为是水库工程的贡献者，理应参与效益分享；对于持肯定态度的，进一步询问其对于增值收益希望分配的比例，平均值为28.19%。本文综合考虑持肯定与否定态度的意见，将移民分配比例定为25%。由此可计算出移民分享的增值收益为89 670元/hm2。

表1 征地补偿费计算结果及与实际补偿的比较 元/hm2

2.3.4 征地补偿额

移民征地补偿费用P=P1+P2+P3，将此测算值与实际征地补偿标准进行比较，结果见表1。表1中的实际补偿标准(前期补偿)仅指前期移民土地补偿价格；实际补偿标准(前期补偿加后期扶持)则是指在前期征地补偿的基础上，加上移民人均600元长达20年的后期扶持资金折现额。其计算方法为：600×[1-(1+i)-20]/i/人均耕园地总面积，i仍取4.25%，结果为68 370元/hm2。当然，若把后期扶持仅视为对移民无形损失的弥补，则不纳入土地补偿范畴考虑。

不难发现，水田、旱地、园地的实际前期征地补偿标准要比测算的征地补偿费低42.40%、41.83%、37.63%；即使加上后期扶持，仍然比估算的征地补偿要分别低32.95%、29.90%、29.74%。这或许是受访移民对征地补偿不太满意，以及在土地被征后生活水平变化不大或下降的原因之一。若按年产值折算，水田、旱地、园地的测算补偿额分别为27.78倍、27.51倍、25.65倍。

3 结论与建议

补偿标准是征地问题的核心。移民征地补偿不仅应当给予农地当前用途的土地价值补偿，还应当给予潜在的社会保障与发展收益的补偿。实证测算中南水北调丹江口移民应得到的水田、旱地、园地补偿额分别为723 720、573 105、866 535元/hm2，均比实际补偿标准要高。为使水库移民征地补偿更为公平合理，适应新时期发展的需要，可能的改进途径有两种：一是基本不改变现有的征地补偿框架，直接提高土地补偿的倍数，并与《土地管理法》相协调。如参考本文测算的结果，可提高到26倍，即在现有16倍的基础再增加10倍，仍处于30倍上限范围之内；也可以参照区片价。按此补偿标准支付给安置区调剂土地的村民，他们也能享受到更多福利。二是改变现有的征地补偿政策，补偿标准由年产值倍数转向市场价格，即在参考农地农业用途价值、社会保障价值、转用增值移民分配部分三者之和的基础上，由征地单位与移民协商确定补偿价格。

当然，本文的量化研究，只是为征地补偿标准的改进提供一个经济上的参考；而土地补偿的定价是很复杂的，在以后条件允许的情况下，还可尝试釆用多种方法进行比较分析，以使估算结果更为准确。本文也仅测算了征地补偿费用，对于补偿方式等问题还可以进一步探讨。

[1] 陈银蓉, 梅昀, 刘灵辉, 等. 水库移民安置区土地补偿现状与补偿原理[J]. 中国人口资源与环境, 2012, 22(2)： 27- 32．

[2] 熊诚, 严云才, 冯雪. 不同行业项目交叉背景下水库移民征地补偿有关问题及对策探讨[J]. 贵州水力发电, 2012, 26(2)： 48- 51．

[3] 郭万侦, 张江平, 邓益. 水电工程建设征地补偿和移民安置思路的转变[J]. 水力发电学报, 2012, 31(1)： 1- 4．

[4] 邓益, 汪奎, 黄建, 等. 大型水电工程农村移民入股安置方式初探[J]. 水力发电, 2015, 41(4)： 1- 4．

[5] 胡大伟. 水库移民征地补偿长效模式的法制规范与制度构建[J]. 中国土地科学, 2015, 29(1)： 86- 91．

[6] 陈春节, 佟仁城.征地补偿价格量化研究-以北京市为例[J]. 中国土地科学, 2013, 27(1)： 41- 47．

[7] 沈卓雯. 基于农地发展权定价的征地补偿标准研究[D]. 南京： 南京农业大学, 2013．

[8] 黄滟. 农地发展权定价与土地征收补偿[D]. 武汉： 华中农业大学, 2012．