监管与合规：对农作物种子代理销售广告行为法律适用探讨——以云梦工商管理局对“极峰30”种子处罚案为例

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(长江大学法学院，湖北 荆州 434023)

1 案情介绍

2016年4月26日，云梦县工商局执法时发现，云梦县胡金店镇某经销商销售的标称四川金安特农业开发有限公司(以下简称金安特公司)出品，成都九月红农业开发有限公司(以下简称九月红公司)营销策划的“九月红玉”牌极峰30玉米杂交种子包装上含有“品质极佳”文字，以违反《广告法》第九条为由，对其罚款二十万元。金安特公司不服，对云梦县工商局提起行政诉讼。在本案中，金安特公司拥有“极峰30”品种的生产、销售和经营权。金安特公司取得的“极峰30”玉米品种于2013年经农业部国家农作物品种审定委员会审定并公告，获得包含“极峰30”在内的种子生产《主要农作物种子生产许可证》。

2015年5月21日，金安特公司与第三人九月红公司签订了《四川金安特农业开发有限公司种子区域经销合同书》。2015年6月12日，金安特公司委托九月红公司在湖北省区域代理销售“极峰30”产品。合同签订后，九月红公司擅自印制包装广告，在“极峰30”玉米杂交种大包装袋上使用。并在净重50 kg的大包装袋上标称由金安特公司出品、九月红公司营销策划、商标为“九月红玉”，标注“高产大棒，品质极佳”、“天之崖兮为无极，山登顶兮我为峰”等文字广告。在1 kg的小包装袋上标称由金安特公司出品、九月红公司营销策划、商标为“九月红玉”。上述“极峰30”种子包装分别被九月红公司于2016年1月21日、2月21日向湖北省德力康公司销售。

一审法院经审理认为，第三人九月红公司使用的“高产大棒，品质极佳”等文字，符合商业广告的特征，应纳入《广告法》予以规范并监管。依据金安特公司与九月红公司所签订种子销售合同书，九月红公司在销售“极峰30”种子过程中，不能免除金安特公司应承担的广告责任。九月红公司在销售的“极峰30”玉米种子大包装袋上使用了“品质极佳”用语，该“最高级”形容词用语行为，严重违反了《广告法》第九条第一款中有关形容词使用的相关规定。金安特公司属于该广告宣传的广告主，构成发布违法广告的行为，应承担发布违法广告的责任。同时，第三人九月红公司同样构成广告宣传违法。因此，判决驳回原告金安特公司的诉讼请求。

金安特公司不服一审判决，以包装行为发生在2014年，一审对被处罚广告行为的主体认定错误、对九月红公司广告行为的性质认定不清，行政处罚决定过重为由提起上诉。2017年5月4日，孝感市中级人民法院对该案做出维持原判的终审判决[1]。

2 案件反映的主要问题

2.1 种子经营企业与委托销售企业的关系

准确界定种子经营企业与委托代销企业之间的法律关系是本案审理的难点。法律关系不同，处罚的对象也不同，行政机关在行政诉讼中的地位与判决结果也会大相径庭。在本案中，金安特公司辩称其与九月红公司之间是买卖合同关系。由于没有“极峰30”品种的生产经营许可证，因此，九月红公司在向金安特公司购买种子销售之前，先由金安特公司出具书面委托，九月红公司再将该书面委托交主管部门备案。虽然该种子包装上印有金安特公司标识，但九月红公司并没有以金安特公司的名义进行销售，其销售行为产生的利润归其所有，这与民事法律中的委托定义有所不同，金安特公司对其遭受的处罚明显不服。在实践中，此种分级销售的种子经营模式大量存在[2]，而金安特公司之所以承担较重的责任，仍在于其与九月红公司之间签订的附加宣传合同条款有关。在具体的操作中，由于二者之间存在特殊的约定条款，决定了金安特公司被认定为广告主颇为尴尬的身份。因此，在类似案件处理时，有必要对其是否属于买卖合同关系抑或委托关系予以探讨。

2.2 对种子代理销售企业广告行为的认定

根据《广告法》相关规定和《种子法》第四十二条的规定，在本案中，进行种子分包的大包装行为违反了《广告法》的相关规定，但根据《种子法》第四十条，分装单位对种子质量负责，而本案的种子不存在任何质量问题。原告金安特公司不服行政处罚和一审判决原因在于，九月红公司制作的大包装袋违反《广告法》，而金安特公司制作的是不再分包的小包装袋种子，被工商局处罚的大包装袋与其无关，原告未因此获利也并不知情。但一二审的判决结果均未认可金安特公司的说法，归根结底仍在于原告与第三人九月红公司之间的授权宣传及营销行为。因此，第三人在分包装袋上的广告行为，金安特公司与其合同条款的存在自然被法院不认可，其不能切断与九月红公司的相关联性。囿于委托代理销售合同中的宣传条款，双方有共同的利益需求，金安特公司才被认定为广告主，受到工商行政部门的处罚。

2.3 《广告法》对违规种子经营企业处罚区分度较弱

在行政执法中，针对本案违规发布广告的种子经营企业，工商局的处罚力度有两档，一是处二十万元以上一百万元以下的罚款，二是对情节严重的，可吊销营业执照。相比原《广告法》规定的法律责任明显低于新《广告法》，对企业因违规而产生的的营利金额未加考虑，最低的处罚力度也高达二十万元，超出了一般中小种子企业的经营获利能力。在本案中，金安特公司基于销量有限，获利不多的利益最大化考虑，积极向上一级法院上诉，追求让二审法院适用旧《广告法》判决的效果。同时，在实践的企业营销时，种子经营企业一般较少使用新技术进行产品推广，多以包装和传统广告为主宣传，利润也相对固定。因此，新《广告法》的处罚力度对种子经营企业是否过大，该问题仍需加以认真梳理。国家对种子的重视，对农业和农民的保护出发点是对的，但对发展中的中小型企业如何保护、鼓励中小企业发展，要细化法律的具体规定，协调和平衡好多方的利益，才是农业长久发展的百年大计。

3 启示与建议

3.1 规范种子经营企业与委托代销企业关系

种子经营企业与委托代销企业关系仍需进一步规范细化。实践中二者的关系存在以下两方面问题。一是在立法方面。对没有种子生产经营许可证的企业，通过有证企业出具的委托书进行种子销售的，是否算作《种子法》三十八条所述“分支机构”，目前并无相关立法解释予以说明，而实践中产生的分歧较多。在本案中，二审法院对二者认定为，金安特公司与九月红公司存在委托关系，其依据仅为金安特公司出具的委托书，没有认定二者的其它关系，对实践中种子企业的通常操作缺乏回应，严谨性欠妥。在当下正在编纂的《民法分则》中，买卖合同与委托合同的关系也在积极重新加以调整[3]，对种子经营企业与委托销售企业的关系在今后能有效予以规范。二是对种子经营企业来说。应注意规避相应的法律风险，在公司中可配备专门的法务人员和法律顾问，对合同进行合法性审查。对企业间往来发生的委托关系，但实为买卖法律关系的合同，应留存相关证据防范可能预见的法律纠纷。

3.2 增强种子经营企业广告行为的合法性

种子经营企业应关注广告行为的合法性。因相关信息、知识和经验的缺乏，消费者处于相对不平等的劣势地位。广告是普通民众获取商品信息和进行购买决策的重要依据。正是基于广告服务公众的这一“信息功能”，法律要求广告必须真实且不误导[4]。在本案中，“极峰30”种子大包装袋上“品质极佳”的描述在生活中有代表最佳、最好的含义，产生与其他经营者比较的意思及效果，间接宣传了商品的品质，贬低了同行商品，扰乱了种子广告行业的正常秩序[1]。由于新《广告法》严格规定了广告的内容准则，不少企业由于用词不规范而被处罚。因此，企业应在广告的内容与形式上，积极跟随时代发展需求。相对于传统广告形式，当下的广告表现方式更加多元。在互联网时代，传统广告中的表现形式、核心竞争力、产品方式、服务方式等都面临着挑战，都应当改进。因此，未来的广告发展主题面临着坚守与超越两大难题。在应对时，应认识到互联网并不是什么都能变，要积极加以变革[5]。种子经营企业面临的困境同样如此，应把握好这两大主题，发布种子广告时，应有针对性、紧跟时代投放。同时，更要注意审查广告用语的合法性，使产品收到更好的推广效果。

3.3 树立遵守程序依规执法的观念

执法部门在执法过程中要严格依照法定程序办案，防止程序不当和滥用职权。本案中，金安特公司举证证明，云梦县工商局工作人员在未出具行政处罚决定书之前就对其做出“罚款”，之后才对其做出了行政处罚。因此，虽然云梦县工商局对于金安特公司做出责令停止发布广告，罚款二十万元的行政处罚决定，是在《广告法》第五十七条规定罚款的最低额度内，属于合法处罚，但也引起金安特公司对该程序的合法性怀疑。虽然该上诉意见未被法院采纳，但对执法部门在依法行使职权时也是必要提醒。当下仍有部分政府部门工作人员未养成依法定程序办事的习惯，在执法和处罚时具有随意性。因此，在政府部门的日常业务培训时，要加强对相关执法人员的法治观念予以培养，健全相关执法机制，更要保障监管和执法在合规的情况下进行。当政府部门严格按照法定程序执法、不滥用职权时，民众才会对法律心生敬畏，违法企业也会甘心认罚。