国家储备林建设面临的问题及对策建议

汪 霄 刘佳惠 刘 静 马素洁 朱雨菲 刘 雨

（1.南京工业大学土木工程学院，江苏 南京210000；2.南京工业大学经济与管理学院，江苏 南京210000）

随着我国经济社会快速发展，木材资源逐渐供不应求。为解决这一问题，国家储备林政策正在一步步推行。我国实行储备林政策，是为了改善我国木材资源紧缺的局面，也是改善生态环境、建设社会主义生态文明的重要举措。然而，目前储备林政策正处于前期发展阶段，存在诸多不完善的内容。我国森林供给能力也无法满足生态需求和社会需求。因此，急需进一步细致分析，并提出针对性的对策建议，提升我国储备林项目建设成效。

1 国家储备林建设现状

1.1 储备林建设模式多样

2012年国家开始在湖北等7个省区试点国家储备林建设，到2015年12月底为止，试点地区扩大到湖南、福建等15个省区，财政补助资金达18亿元。从试点项目情况看，目前国家储备林建设主要采用的4种形式，分别是“统贷统还、融资担保、契约管理、按期还款”的广西模式，“分贷分还、借用管还、政府回购、委托代建”的天津模式，“市级统筹、市县分担、平台运作、合同管理”的张家口模式，以及“域外转型、产业升级、促进改革、保障民生”的吉林森工模式。这4种模式都充分利用了市场经济的优势，通过贷款融资，保障了国家储备林的基础建设，为推动储备林的可持续发展奠定了基础。

1.2 储备林项目监督管理逐步规范

2016年，国家制定了《国家储备林核查办法》，该办法明确指出，对国家储备林实行全过程管理。2017年国家林业局出台了《国家储备林管理办法等相关管理办法》，对国家储备林科学管理、规范运行进行了进一步规范。目前，我国对储备林实行4种管理制度，分别为合同契约管理、分级管理、代储管理及采伐分类管理。合同契约管理规范了我国储备林所有权、经营权、收益权的实现机制；分级管理和代储管理，明确规定了国家、省级和市级林业主管部门分级行使管理权的制度；采伐分类管理确定了储备林采伐龄级、区域、数量。国家储备林的监督制度逐步规范。

1.3 森林资源存量形势严峻

我国森林资源从龄组结构看，中幼林面积占比较大，而大、特径级木材较为缺乏，主要依赖于进口。乔木林面积中，中幼龄林占比64.66%，近熟林、成熟林、过熟林面积只占35.34%。从时间跨度来看，1993—2013年，用材林小径级组株数比例由55%上升至73%，尤其是大、特径级组由13%下降到5%，下降幅度较大。从树种结构看，常规树种过于集中，珍稀用材树种匮乏。乔木林优势树种（组）占全国的52.54%，蓄积占全国的47.47%；人工林优势树种中，松杉桉杨面积占59.79%，蓄积占66.22%，但是珍惜树种如楠木、檀木、杉树面积占比较小，且逐年下降。从采伐结构看，用材林可采面积逐年下降，而国内木材需求量却逐年上升。全国用材林可采面积占13%，可采蓄积占23%。对中小径阶木材采伐量由第5次森林资源清查的59%，提高第8次森林资源清查的75%，采伐程度加重。除此之外，用材林可采面积比例也由10%下降到5%。可见，我国森林资源存量形势严峻。

2 国家储备林建设面临的问题

2.1 建设资金投入不足

国家储备林基地建设共1400万hm2，所需要的建设资金非常巨大。但是政府缺少足够的资金独立维持大规模的储备林建设。根据《2016年农业综合开发林业项目申报指南》要求，人造林投入资金不低于 2000元/667m2，现有林改培投入资金不低于1000元/667m2。然而，根据财政资金补助资数额来看，平均投入不到200元/667m2，缺口巨大。而且储备林建设周期长，如工业原料林需要7～8a时间才能逐渐获取收益，这就要求持续进行资金投入，而长期贷款会给贷款方造成资金安全的压力。

2.2 保障制度不健全

国家开展储备林项目以来，给予了大量的政策和资金支持。但是，出台的制度仍较为单一，系统性和规范性欠缺；储备林管理办法也不完善；保障制度不健全、管理办法不完善。

2.3 林业资源缺口巨大

我国是世界第2大木材消费国，大量木材需要进口，耗费了巨额资金。据前瞻产业研究院预测，到2020年，我国木材缺口将达2亿m3，林业资源缺口巨大，在一定程度上对储备林项目建设提出了巨大的挑战。

3 国家储备林的发展建议

3.1 应用PPP融资模式

应用PPP模式，应充分利用市场经济资源配置优势、企业先进管理理念和管理方式进行国家储备林项目的管理。应着力大幅提高项目建设效率和项目建设质量，保障合作双方利益最大化，发挥对我国储备林发展的积极作用。全国各地区储备林项目实施程度不同，发展良好的地区有湖北省、江西省、福建省、广西壮族自治区等，其中湖北省储备林发展成绩尤为突出。以湖北省为例，“十二五期间”，全省共完成人工造林81.26万hm2，培育省级林业重点龙头企业431家，招商引资1000亿元，社会资本投入750亿元，在全国储备林的初期发展中起模范带头作用，为我国其他省市储备林的发展提供参考。同时，建设社会主义生态文明的道路任务艰巨，稳定的资金链与积极的合作模式尤为重要，应科学应用PPP模式，为储备林的发展提供稳定的金融基础与新型的融资方式。

3.2 完善储备林监管方式

在PPP模式下，企业成为管理者，而政府是监督者，在这种管理模式下，人力资源可以得到合理的分配，政府也可以将人力投入其他工程。管理合同签订后，政府及相关部门应在项目开发过程中进行工程监督，一旦出现与合同不符合的情况，及时与项目公司沟通，并及时解决，保障项目正常进行。政府与企业签订经营权协议后，在整个项目运营期间，应要求企业按照协议协议对项目设施进行运营和维护。政府、贷款人、投资者和社会居民都应对项目进行监督，以确保项目的运营和维护可以按协定进行。项目建设以及维护工作交予社会资本企业的同时，政府应在企业建设过程中加强监督和管理，合理分工，切实有效地保障建设项目的完成。

3.3 加大林业改培力度

为了改善我国林产品质量低的现状，应将储备林项目良种化改培与集约经营进程推进作为木材战略储备工作的重心。国有林场与私有林场应全部使用良种壮苗和集约经营培育措施，将生长不良的林木伐除；对珍稀树种、母树、生长良好的优级林木保留下来；并及时清除采伐剩余物，以达到改造林地的目的。同时，应制定并完善国家储备林基地建设技术规程，应通过调整树种材质结构，提高森林资源总体质量。新造林应采用最高世代良种，套种补植用苗则应选用最优良种源培育的壮苗。新造林立地条件应满足树种速丰林标准的最低质量等级，现有林改培应在Ⅱ类以上林地。此外，应根据现实林分生长状况、造林树种和培育目标等情况，科学合理确定储备林技术措施。

4 结语

我国储备林项目的实施，不仅大幅度推进了我国社会生态文明的宏伟目标，而且对我国木材市场的稳定供给提供了保障。虽然我国储备林建设目前仍面临诸多问题，但是，我国储备林政策正在稳步推行，各项措施也将得到具体落实。随着融资渠道的进一步拓宽、储备林监管的逐步完善和林业改培力度不断增强，我国的储备林建设进程将进一步加快，林业资源将逐渐充沛，林业结构将持续优化，林产品质量将显著提升，储备林的建设将获得可持续发展。

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