青岛即墨区农业综合执法工作成效探析

于瀚学　高启欣　李江林

（1山东省青岛市即墨区农业综合行政执法大队，山东青岛 26600；2山东省烟台栖霞市畜牧兽医局，山东栖霞 265300）

十八大以来，党中央提出了要“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”的战略布署，畜牧兽医综合执法的成效事关法治政府的建设，也是依法治国实施的基本骨干和时代中坚。随着《农业部办公厅关于扎实推进基层畜牧兽医综合执法的意见》的实施及2015年起全国开展综合行政执法体制改革试点的推进，青岛市全面贯彻依法治国、执政为民的执政理念，对部分区市畜牧兽医执法工作进行改革。2016年，即墨区率先开展了农业综合行政执法体制改革工作，整合了原青岛市农业局、林业局、畜牧兽医局、农业机械管理局的相关行政处罚和行政强制职能，组建了农业综合行政执法大队。经过1年多的运行，执法大队顺利实现了机构重组、人员划转、装备配置、内部管理、执法检查等预定目标，各项工作稳步推进。现结合即墨区农业综合执法工作的实践情况，作简要分析，以期为国家兽医体制改革及地方开展此类工作提供参考。

1　基本情况

1.1　机构设置情况

根据原即墨市机构编制委员会《关于组建即墨市农业综合行政执法大队的通知》规定，农业综合行政执法大队为农业局所属公益一类事业单位，副局（科）级规格，核定事业编制65名，配大队长1名、教导员1名、副大队长2名，辖设2个科室、9个驻镇中队，经费实行全额预算管理。目前，大队机关在农业局办公，9个中队全部分散在镇街办公，实现了办案力量的下沉。

1.2　组成人员情况

大队核定事业编制65人，目前实有53人，人员来源均由原农业局、农机局、畜牧兽医局等机构调入；现有人员年富力强（平均年龄43岁）；文化水平高，大学以上学历占比超过70%；专业素质硬，涉农或相关专业人员占比超过98%。

1.3　运作机制及情况

为确保农业行政执法工作的有效衔接，保证执法和监管成效，根据《即墨市机构编制委员会关于组建即墨市农业综合行政执法大队的通知》 《即墨市人民政府关于相关领域开展相对集中行使行政处罚权工作的请示》精神，大队起草了专门文件，以农业、林业、农机、畜牧4部门联合发文的形式，对抓好农业综合行政执法工作的相关问题进行明确。

一是厘清职责边界。要求原行政处罚机关作为行业主管部门，在行政处罚权和行政强制权划转后，应继续承担监督管理职责，主动落实行业管理主体责任，依法履职。农业综合行政执法大队要对相对人的违法行为进行查处和纠正，发挥应有的惩戒和警示作用。

二是强化执法联动机制。提倡行业主管部门和即墨区农业综合行政执法大队联合开展检查。联合执法过程中对发现公民、法人和其他组织未依法取得行政许可，擅自从事相关活动或当事人在取得行政许可后，未按照行政许可的内容、范围、方式、期限等从事有关活动的，由行业主管部门根据行政管理的要求和程序，及时通知当事人整改；应予行政处罚的，由区农业综合行政执法大队依法查处，查处结果及时函告行业主管部门。

三是规范案件移送机制。要求行业主管部门在履行行政职责时，给予行政强制和行政处罚的，应及时向即墨区农业综合行政执法大队移送涉嫌违法线索以供后续调查立案。并对移送材料、移送程序、案情反馈等做了详细规定。

四是强化综合行政执法监督机制。指出要结合推行权力清单和责任清单制度，公开综合行政执法部门的执法职责、执法依据、处罚标准、运行流程和监督途径，推进阳光执法。完善综合执法信息平台功能，接受群众举报，对执法队伍的违法行为及时进行监督检查，确保执法的合法性。建立即墨区农业综合行政执法大队与行业主管部门相互监督机制。

五是建立健全6项制度。农业4部门建立了联席会议、联合会商、信息共享、案件移送抄告、举报信访投诉受理、执法联动等6项制度，为工作合力的形成奠定了基础。

六是加强综合行政执法队伍建设。要求建立健全执法队伍管理制度，加强执法人员的综合业务培训，提高执法人员的综合素质。

2　主要经验与成效

2.1　主要经验

执法大队通过健全考勤制度、工作情况上报制度、工作会议制度、案审制度等相关制度建设，以完善顶层设计，做好高效执法保障。

执法大队成立后确立了“规范办案打造执法形象，文化建设铸就执法灵魂”的发展理念，通过记录工作日志、编辑大事记、建立大队微信群、开展示范岗创建活动、举办专题培训班等多种形式和途径，切实抓好农业执法文化建设，确保了农业执法队伍始终走在全省、全国农业执法事业的前列。

2.2　主要成效

据统计，2017年执法大队共查办一般程序案件325起，其中农业案件157起、畜牧案件127起、农机案件30起、林业案件11起，办案总量占青岛市农业行政执法案件总量的38%，居青岛各区市之首，受到农业农村部、山东省农业厅、青岛市农委和各级机构编制部门的充分肯定。

农业综合行政执法大队的成立，解决了以往农业行政执法浮在上面、沉不下去的问题，农业行政处罚和行政强制的触角进一步延伸，基本上实现了农业执法的全覆盖。显著的工作成绩，吸引了广东、吉林等省内外10余家农业执法机构前来考察和调研。

3　存在的问题

3.1　执法人员综合素质难以满足工作需要

现有执法队伍中，有20%的人员此前从未涉足农业执法工作，且没有执法证件；整合后虽然进行了集中培训，但队伍整体素质仍处于行政执法的初级水平，远不能满足实际工作需要。此外，全日制涉农和法律专业人员少，对农药、兽药、饲料、农产品质量领域的知识以及法律法规掌握研究的不够，所办案件质量不高。

3.2　资源配置不能满足办案需要

当前执法大队设施设备配置，仅能满足一般办公需要，必要的现代化调查取证、网络查询、录音录像装备和高清拍摄、传真扫描等办公设备严重不足。由于装备水平较低，手段落后，设备陈旧，导致农业行政执法效率和质量水平不高。

3.3　财力保障不能满足工作需要

目前，在财政管理体制上，执法大队和农业局是“一个锅灶吃饭”，没有专门的办案经费。此外，执法大队至今没有专门的执法车辆，日常执法行动只能借用农业局的公车，影响工作开展；一旦遇到突发事件或上级下达紧急任务时，只能临时租车，严重影响了执法效能和执法形象。

4　思考建议

4.1　实行参公管理

《即墨市公车改革执法执勤车辆编制核定情况的说明》规定：事业单位不配执法执勤车辆，按每20人/车的标准确定一般办公用车；参公管理单位，按照每5人/车的标准确定一般执法执勤用车编制数。另外，相关法律法规也规定，纯事业单位没有执法权。因此，在理顺执法体制关系和解决执法专用车辆等方面，应加快推进事业单位改革，尽快促成对农业综合行政执法大队的参公管理。

4.2　给予财力保障

农业执法工作场所不固定，作息无规律，工作风险大。因此，建议为农业综合行政执法大队设立独立的财政账户，增加执法装备、人员培训、外出办案、人身保险以及农业投入品抽样检验检测、林业案件测绘评估费等经费预算，以保证执法工作的正常运转。

4.3　加强人员队伍建设

目前，执法大队共有编制65个，尚空编12个。为满足工作需要，建议对现有人员，加强专业培训，使其由弱转强、由浅入深，尽快胜任本职工作。同时，应按照机构编制法定化的要求抓紧补充人员，通过招考、调入等途径，优选合适人员加入，并要一经到岗，严禁脱岗，以巩固和壮大执法力量。在此基础上，探索实行半军事化管理，增加体能和军事训练，努力培养一支政治坚定、业务精通、作风优良、装备齐全的农业综合执法队伍。

4.4　抓好顶层设计

本轮机构改革，中央要求省部级以上9月底前完成。为此，建议中央层面要统筹考虑，科学规划，切实抓好农业综合执法体系和队伍的顶层设计，统一执法标志和服装，建立健全体系，完善体制机制，加大政策争取力度，帮助解决诸如参公管理、执法车辆、办案经费等方面的基层想解决却难以解决的实际问题。