吉林省农民失地现状及补偿机制初探

刘大平，王明慧，左利

（吉林省征地事务中心，吉林长春130000）

1 2011年～2016年吉林省农民失地现状

1.1 研究区选择

综合考虑吉林省九个市（州）的地理位置、自然资源、社会经济发展状况和少数民族分布情况等因素，按照长吉图经济发展沿线和吉林省东、中、西部的划分筛选出延吉地区、长春地区和松原地区，对失地农民进行问卷调查和深度访问，以失地农民权益保障为研究对象。

1.2 2011年～2016年吉林省农民失地现状

1.2.1 征地面积随空间变化的情况

吉林省各地市州的征地情况基本与经济发展水平相一致，经济发展水平较高的地区，例如中部的长春市和吉林市、西部的松原市、东部的延吉市等地区，几年来征地的面积均高于全省的其他地区。征地面积较多的地区必然是失地农民数量较多的地区。而且在全部征地面积中，仍然是以农用地占多数，各地区征用农用地均会占到全部征地比例的2/3以上；在被征农用地中，仍有一半以上为耕地。

1.2.2 征地数量在时间上的变化情况

2011年和2012年农民失地较多，这是吉林省长吉图开发开放带动先导区重点建设时期，之后有减少趋势。在2015年和2016年又有所回升，以长春市最为明显，与长春市长德新区成立与建设有关。

2 吉林省失地农民社会保障机制研究

2.1 吉林省失地农民的补偿方式及社会保障方式

通过对吉林省长春市、延吉市、松原市等几个典型区域的实地调研，所有案例中的征地补偿方式均为货币补偿方式。根据各个地区村集体实际情况，征地补偿货币会采取不同方式和不同比例发放给农村集体经济组织和村民。

对被征地农民进行货币安置的同时，对其进行社会保障的安排。除吉林省已经全部覆盖类保险新农村合作医疗和新农村合作保险这两个保险以外，在长春市净月开发区征地中的全部农民参加“即征即保”的征地安置保险。根据调查发现，部分地区的农户会根据自己的实际情况，选择参保不同类型的商业保险或参加城镇居民社会养老保险等。

2.2 失地农民在社会保障中存在的主要问题

2.2.1 失地农民的相关保险未能全面覆盖

除政府部门大力推行的新农村合作医疗和新农村合作保险已经覆盖全省，多数保险达到部分覆盖，比如长春市净月开发区征地中的全部农民参加“即征即保”的征地安置保险，其他地区并没有参加。

2.2.2 被征地农民的社会与养老保障基金不足

“即征即保”政策虽然可保证失地农民获得长久的可预期养老收入与保障，但在调查中发现，失地农民认为，到60岁之后所能获得的养老金数额过少，甚至还不能抵偿现在所交的保费，因而拒绝参保。由于养老保障基金不足，在参保的过程中，要求政府、村集体经济组织和村民采取4∶4∶2的比例缴纳保费，加剧了农户对该保险的不认同。

2.2.3 失地农民再就业困难

农民失去土地后由于缺乏相关的知识、工作经验等，再加之文化程度普遍不高、劳动技能偏低，因而造成了难以适应再就业的环境。调查中发现，失地后农民的主要生活来源是征地补偿金，小部分的失地农民通过做一些小本生意和非技术性的简单工作来保障基本生活，失地后的老年人在养老、医疗等问题上均存在一定程度上的担忧。

3 失地农民的社会保障模式构建

3.1 因地制宜的推广典型地区的成功模式

失地农民的社会保障方式具有强烈的地域性和阶段性，目前吉林省地区经济发展还十分不平衡，各地经济社会发展情况差距还很大，在全省范围内强制性地推行统一的社会保障制度还不现实，实际操作中也不可能。因此，必须坚持因地制宜、逐步推进的原则。

3.1.1 资金充足的经济发达地区——“即征即保”模式

以长春市周边为典型代表，可以推广的是长春市净月开发区新立城镇的“即征即保”模式，即只要存在失地现象就要参加失地农民养老保险。可在失地后全面推进执行失地农民养老保险，向财政申请保险金额，对于被征地农户采取保险补贴措施，在失地农民参与新农村养老保险（每年交100～500元不等保费）的前提下，财政为失地的农民每人一次性缴纳1.5万元的社会保障基金至个人账户，使得失地农民在60岁之后每人至少可得300元/月，以确保失地农民的最基本生活保障。这种社会保障方式对经济发展水平要求较高，征地后村民的整体生活水平总体上升。

3.1.2 中等发达地区——“征地补偿+集体互助保障”的模式

松原市西郊由于有自己的村办企业（主要生产制氧剂），部分村民在企业内上班，因为村中还存在部分的“机动地”，机动地出租获取的收入，一部分用于本村60岁以上农民的养老保险金发放，因此本村60岁以上老人除获得政府提供的相应保障以外，还会获得本村集体经济组织发放的养老金。

长春市爱国村村民外出务工居多，不以务农作为主要生活来源。村民务工多选择在本地的企业“奢爱良蔬”和印刷厂。双阳区引进印刷厂企业，部分农民也选择进厂务工，月收入2500～3000元。由于引进企业所征土地为集体土地，村集体与企业签订入股协议，补偿款按每年红利计算。爱国村自1993年起与“奢爱良蔬”签订租地协议，租期30年整，租金每年230元/亩，每五年支付一次租金。征地补偿与企业经营相关，由于引进企业收入良好，被征地农户年分红可达10万元左右，征地后生活水平有显著提高。

因此在经济中等发达的地区，可以选择地理位置较好，土地资源相对丰富的地区，采取引进企业带动当地就业的模式，连同“集体自留地出租-收益分红-养老保障”的模式缓解征地对农户带来的影响。

3.1.3 经济欠发达地区以及边远地区——“征一人补全村”的安置补偿模式

现行安置补偿多为“征谁补谁”，即同一村庄内征地，征收补偿落实在被征地人一人账户，导致个别被征地农户一夜暴富，对于补偿款没有规划，赌博攀比致使养老没有保障。

在经济欠发达地区，宜采取延吉市仁坪村“征一人补全村”的补偿模式。“征一人补全村”的安置补偿方式可以缩小同一村庄同一时间的贫富差距，可整体提升该村村民的整体生活质量，避免盲目挥霍造成的养老问题。可由村集体与农户协商，签订协议，将补偿方式改为“征一人补全村”，即同一村庄内的农户被征地，征地补偿款按分地标准人数（即分地后在村子内有地的人）均分，未被征地农户也可获得补偿，未来被征地农户，征地补偿仍按此制度执行。

3.2 建立健全失地农民的社会保障制度体系

建议建立保障和保险相结合模式。在土地征收补偿过程中，让失地农民获得的补偿能够保障以后的生活是关键问题，社会保障补偿比单一的货币补偿更有长远意义。其社会保障补偿不仅仅是养老保险，医疗保险，还应解决失地农民子女上学的问题，帮助失地农民寻找新的就业机会以及建立失地农民的失业保险等。

3.3 拓宽土地征收补偿安置途径和制定科学的补偿标准

土地征收补偿及安置途径需要根据实地情况，采取多元化的补偿措施。安置过程中要选择能够合理公平反映土地当前价值与未来价值的途径，配套社会保障体系的补偿，最终目的是保障失地农民的长远生活保障，充分考虑社会的整体利益而非商业利益。

3.4 多渠道保障征地社会保障资金的来源

吉林省目前经济发展水平有限，资金不足，单靠政府提供资金支持是不够的。科学的筹资模式是社会保障制度的根本。将政府、集体、个人三者相结合以出资、补充、缴纳的方式来筹集被征地农民社会保障基金，是三者共同责任的体现。

3.5 完善土地征收补偿监管和立法工作

一是建立土地征收听证会制度，使土地所有者主体享有参与被征收谈判的过程，进行公平的谈判，以诚实守信，公平公开的市场交易原则进行交易；二是制定相关规则，规章来完善土地征收补偿制度的程序，明确土地征收的主体、范围、方式及标准；三是建立土地征收补偿纠纷的申诉部门，为失地农民排忧解难；四是充分发挥政府的宏观调控职能，监督土地在市场交易过程中的公平与合理，确保失地农民的切身利益。