财政电子票据管理改革探析

江小琴

[摘 要] 结合2017年6月财政部颁布的关于推进财政电子票据管理改革试点方案的相关文件，在分析明确财政电子票据的定义、管理流程的基础上，指出在电子票据改革的试点阶段，存在着财政电子票据入账报销缺乏政策依据、财政电子票据管理系统信息化程度不充分、电子票据的安全性亟待加强等问题，进一步提出完善财政电子票据管理制度，确定财政电子票据的法律地位，加强产学研合作，构建财政电子票据安全保障系统等实施建议，以期为财政电子票据的全面推广提供可行路径。

[关键词] 财政电子票据；信息化；试点方案

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 23. 021

[中图分类号] F203.9 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2018）23- 0049- 02

0 前 言

随着互联网、移动智能等信息网络技术的高速发展，传统的纸质财政票据因开具效率低下、管理不规范、监督检查难度大等问题，已经不能完全满足人们对网上缴费、移动电子支付等新兴缴款模式的需求。在“互联网 + 政务服务”环境下，为了提高财政部门的票据监管水平，推进财政票据的高效流转，亟须加快财政电子票据管理改革，实现财政票据“无纸化”。

1 传统纸质财政票据存在的问题

1.1 纸质财政票据开具效率低下

纸质财政票据的开具可通过手工填制和针式打印机打印，不论采用哪种方式，在开具过程中都需要耗费大量的人力物力。以江苏省某省属高校为例，每年开学季，全校两万多名本科生和研究生集中缴纳学费，通过收费系统批量生成学费票据，需要集中打印约25 000张票据，往往需要好几位财务人员花上约两个月时间开展打印、整理、分发和装订等工作。由于票据领取、分发的中间环节多、周期长，票据丢失情形时有发生。

1.2 纸质财政票据管理不规范

当前用票单位对财政票据的管理方式落后，财务人员经常出现混开滥用票据的现象，主要原因之一是很多单位仍使用纸质的需手工填列的财政票据。以江苏省为例，各个用票单位从江苏省财政厅领取的纸质手工票据主要有两类：江苏省非税收入统一票据和资金往来结算票据。财务人员在对最新的票据政策领会不深、复杂的经济业务判断不清时，开票时就容易出现随意填写收费项目、不同类别纸质票据串用误开等不规范行为。

另一方面，目前多数票据使用单位对于纸质财政票据的领用、保管和核销，一般采用EXCEL表格进行简单的登记备查管理。随着各用票单位规模的扩张和经济业务的发展，收费项目越来越多，对财政票据的需求量越来越大时，用票单位在管理纸质财政票据时，会面临很大的存储和查档压力。因此，这要求各大用票单位积极改进票据管理手段，催生着财政票据向“无纸化”方向迈进。

1.3 纸质财政票据核销监管难度大

财政部门通过对各使用单位的财政票据进行检查、缴验及核销是规范财政票据使用管理的重要手段，在治理各种乱收费、规范和强化政府部门预算、有效遏制小金库等方面发挥着重要作用。然而，在财政部门票据监管实践中，由于纸质财政票据种类较多、数量极大，财政部门票据核查人员往往采取的是人工抽查简单翻阅票据的方式，票据的检查核销压力很大，难以充分发挥财政票据“以票控费、以票促收”的基础性作用。

此外，纸质财政票据的印制成本也很高。根据有关数据显示，2017年全国财政票据的印刷制作成本高达12亿元。

2 财政电子票据管理改革的试点及实施现状

为适应信息化网络化发展的需要，逐步推广运用财政电子票据，财政部先后颁布《关于稳步推进财政电子票据管理改革的试点方案》（财综〔2017〕32号）（以下简称《试点方案》）和《财政部关于做好财政电子票据管理改革第二批试点有关工作的通知》（财综〔2017〕66号），优先选择国家开放大学、华侨大学、东北师范大学、天津大学等中央单位和北京、四川等地区开展试点，侧重网上报名考试、交通罚没、教育收费、医疗收费等业务。

2.1 财政电子票据管理改革的概况

目前，财政电子票据主要通过财政电子票据管理系统实现流程化管理，主要涉及三方：

（1） 财政部门通过电子票据管理系统生成模板文件，发放空白电子票据，该票据系统计划与政府非税收入征缴电子系统对接，实现交叉稽核，切实遏制乱收费现象，有利于提高财政部门对票据的监管水平。

（2）用票单位通过电子票据管理系统开具电子票据，方便网络传输流传。在试点高校中，主要通过全国财政电子票据系统直接开票、电子票据系统与本单位的收费系统或者网上缴费平台对接两种模式，完成电子票据的开具。截至2018 年4月，中国人民大学等76 所试点高校，已顺利开具财政电子票据43万份，总计资金45亿元。

电子票据的开具，不仅大大提高了财务人员的工作效率，也有利于规范开票行为，减少票据混开滥用现象，为高校财务信息化、决策智能化提供可靠的数据支撑。

（3）缴款人通过电子票据服务网站等方式获取电子票据，查验真伪和入账。试点高校学生可以通过手机、电子邮件、网络服务平台等形式接收、查询、下载电子票据，真正开启了从“学生跑腿”到互联网“数据跑腿”的创新服务模式，学生满意度大大提高。

2.2 财政电子票据管理改革面临的现实问题

財政电子票据管理改革在试点阶段进展顺利，取得一定成效，但存在着一些问题亟须解决。

2.2.1 财政电子票据的入账报销缺乏政策依据

财政电子票据是单位财务收支和会计核算的原始凭证，那么是否必须将其转换为纸质的财政票据才能予以入账报销呢？对此，《会计法》没有明确规定。财政部《企业会计信息化工作规范》（财会〔2013〕20号）对于“可以不输出纸面资料”附有严苛的条件，其中第41条规定：企业获得的需要外部单位或者个人证明的原始凭证和其他会计资料，须同时满足”所记载的事项属于本企业重复发生的日常业务，企业对电子和纸面会计资料建立了完善的索引体系，电子签名经符合《中华人民共和国电子签名法》的第三方认证”等六项条件。单凭这部分条款在全国范围内推开财政电子票据的广泛应用，是远远不够的。《试点方案》虽然已经明确财政电子票据的定义、总体目标和保障措施等，但缺少电子票据入账报销的相关规定，无法彻底解决财政电子票据的会计核算问题。

2.2.2 财政电子票据管理系统信息化程度不充分

以高校为例，为了配合财政电子票据管理改革的顺利实施，在高校内部的财务信息系统，比如高校收费管理系统、网上缴费平台、电子报账系统、档案管理系统、银校互联系统等应该是无缝对接、互联互通的。在有着良好的财务信息化基础的单位推行电子票据，才能真正消除信息孤岛，为建立全国财政电子票据信息共享机制和大数据中心提供可靠保障。

2.2.3 财政电子票据的安全性问题

财政电子票据的安全性主要是指电子票据是否具备唯一性、不可篡改和永久保存等基本特征。传统纸质财政票据有诸多防伪措施，而财政电子票据通过网络电子流转在报销时就面临“唯一性”的判断鉴别问题。《试点方案》提出“按照国家信息系统安全等级要求，从系统、数据、管理多个维度构建安全体系，确保财政电子票据在生成、传输、储存等过程中，始终保持真实、完整、唯一。”

3 财政电子票据管理改革全面推开的实施建议

3.1 完善电子票据管理制度，确定财政电子票据的法律地位

为了解决财政电子票据的会计核算问题，财政部应从国家层面对财政电子票据的法律地位进行顶层设计，尽快制定完善的财政电子票据管理制度和实施细则，明确财政电子票据的法律效力。同时可以参考相关的电子发票的规定，全面修订完善《会计法》、《会计基础工作规范》、《财政票据管理办法》等相关财务制度，尽早明确财政电子票据的入账报销的规章制度，为财政电子票据管理改革的全面推开扫清政策障碍。

3.2 加强产学研合作，整合、改造原有信息系统，推进财政票据的电子化

财政电子票据管理改革是一项系统工程，涉及面广、政策性强，财政部、教育部等部门应牵头部署，提供充分的资金支持、政策支持和技术支持，推进财政电子票据功能模块标准化，着力于建立全国财政电子票据一站式查询和大数据应用平台。用票单位要加强产学研合作，学习借鉴优秀试点单位的技术经验，结合单位发展实际，因地制宜地与软件研发公司紧密协作，整合、改造单位内部的财务信息系统，实现财政电子票据系统与单位内部的财务信息系统的互联互通，形成财政电子票据完整的“开具—验证—入账—存档”的全流程电子化控制。

3.3 构建财政电子票据安全保障系统

财政电子票据的实施是通过互联网将政府、用票单位、缴款者联系起来，相关开票、入账、归档等行为都在网上进行，安全问题显得尤为重要。各级政府部门和用票单位要在财政电子票据管理系统的安全性上加大资金投入，从技术和制度两个维度着手，综合运用SSL数字证书、虚拟局域网、密钥管理等先进的信息技术手段，配套出台针对财政部门和用票单位管理人员的相关监管制度，全面构建财政电子票据安全保障系統，防范技术或人为的数据泄露风险。

主要参考文献

[1]财政部.关于稳步推进财政电子票据管理改革的试点方案（财综[2017]32号）[Z].2017.

[2]财政部.财政部关于做好财政电子票据管理改革第二批试点有关工作的通知（财综[2017]66号）[Z].2017.

[3]王力.关于实施财政电子票据管理工作的研究[J].经济研究参考，2017（41）：28-30.