中央预算内专项资金管理问题及对策研究——以湖北省黄石市为例

●夏 晶 甘小武

财政专项资金是政府为发展、扶持某项特定事业而专门设立的资金，其资金来源和使用用途相对固定，实行专户管理、专账核算及专款专用。在我国，财政专项资金种类繁多，如扶贫专项资金、农村危房改造补助资金、退耕还林还草补助资金等。专项资金对促进社会经济事业发展发挥了重要作用。为深入贯彻党的十八大及历次全会精神，加快现代财政制度改革，提高专项资金使用效益，本文以湖北省黄石市为例，通过对预算单位的实地调研，剖析了中央预算内专项资金管理存在的问题，并结合笔者认识提出了优化建议，以期为新时期进一步提高财政专项资金使用效率提供参考。

一、研究意义

（一）深化财政体制改革的重要抓手

党的十八届三中全会吹响了全面深化改革的号角。全会明确指出，财政作为我国国家治理的基础以及重要支柱，需要不断创新体制机制。长期以来，我国财政专项资金在为促进经济社会事业发展提供重要资金保障的同时，也存在政府定位不清、管理不严、效率低下等突出问题，严重损害了市场配置效率。根据全会提出的 “市场在资源配置中起决定性作用”论断，加快财政专项资金改革，创新管理模式，既是新形势下财政部门亟待破解的重大课题，也是贯彻落实党的十八届三中全会精神、全面深化财政改革的重要内容。

（二）提高财政资金使用效率的迫切要求

分税制改革后，我国经历了较长时期的财政收支高速增长，但在当前经济新常态下，财政经济形势偏紧，对提高财政资金使用效益的要求更加迫切，这对加强财政资金管理水平提出了更高的要求。从可行性来看，现阶段我国财政专项资金规模较大，资金使用范围广，使用方式多元化，以及使用效率低下加大了财政专项资金的改革以及提升空间。

（三）纾解财政收支矛盾的现实选择

在经济新常态下，全国财政收入增幅趋缓，“营改增”等结构性减税措施加剧了这一势头。尤其对于黄石市这种中部传统工业城市，矿产资源日益枯竭使得在未来较长时期财政收入增长乏力。与此同时，保机构运作、促进经济转型升级、生态环境修复以及各类民生性支出具有刚性，收支矛盾形势将愈发严峻。改革财政专项资金制度，明确政府职能，加强资金绩效评价，有利于提高专项资金的针对性和使用效益，纾解财力紧张问题。

二、中央预算内专项资金管理现状及存在的问题

（一）中央财政专项资金管理现状

分税制改革20多年来，中央财力得到极大提升，并随着地方政府职能范围的不断扩大，全国范围内的中央财政专项资金规模也增长迅猛，由2005年的3517亿元增加2015年的21534亿元。以湖北省黄石市为例，2015年，获得的中央财政专项资金达到22.46亿元，其中市本级11.85亿元，下辖大冶市和阳新县分别为4.66亿元和5.95亿元，分别占到下拨专项资金总额的52.7%、20.7%和26.5%。包括一般公共服务、教育、医疗卫生、科技、社会保障、城乡社区事务、环境保护、交通运输等类型，涉及的具体支出项目达到近200个。同时，根据黄石市资源型城市特点，还安排了大量专项资金用于生态修复和产业转型发展，表1列示了2015年黄石市获得的超过1000万元的主要专项资金项目。

表1 2015年黄石市主要专项资金项目及金额 （单位：万元）

（二）存在的问题

近些年来，中央财政专项资金管理工作取得了显著成效，体现在管理制度不断完善、预算执行力不断加强、信息公开和绩效评价不断深化等。但是，由于制度建设滞后及制度执行偏差，导致在实际管理中仍然存在一些问题，涵盖到项目立项、资金拨付、使用和监督等环节。

1、立项环节存在的问题。其一，专项资金分配依据不够科学，预算较为粗糙。目前，中央财政专项资金主要实行竞争性分配原则，但如何确立优先发展顺序，如何确定分配金额却缺乏科学标准。一是项目评估缺乏客观的技术尺度，也没有科学的效益评估指标体系，难以准确量化资金的社会效益和经济效益。二是项目资金配套比例不够科学，存在虚假配套风险。三是项目资金预算难以细化。部分专项资金只公开了一级项目名称和金额，而对于具体项目及明细预算没有同步公开。其二，存在多头申报，资金“碎片化”问题严重。整体而言，财政专项资金项目多而零散，有些同类、同性质专项资金由不同机构分别管理。比如，黄石市市级设立有工业发展专项资金，同时还安排有重大产业科技专项、重点技术创新成果产业化等专项资金。这些项目分散在不同的部门申报及管理，可能导致同一个项目同时在多个部门重复立项和申报。同时，由于资金多头管理，也产生了资金“碎片化”问题，不利于资金的集约使用。

2、拨付环节存在的问题。专项资金存在拨付链条长，涉及部门多，拨付不及时等问题。比如黄石市扶贫专项资金，资金拨付要经过市财政部门、市扶贫办、区级政府、项目实施单位等多个环节，由于资金拨付手续繁杂，程序多，时间长，加之部分专项资金计划下达较晚，致使预算执行进度缓慢、资金支付前松后紧的现象依然存在，直接降低了资金的时效性。

3、使用环节存在的问题。一是资金在竞争性领域投入过多。公共财政理论和西方国家实践均表明，政府投资是不应涉足竞争性领域的，但由于目前我国正处于城镇化和产业转型阶段，为了加快地区经济发展，政府会以专项补贴的方式扶持某类产业和企业发展，削弱了专项资金的公益性。二是预算编制与执行相脱节。由于本位意识，有些预算单位认为反正是财政资金不要白不要，没有合理规划就去申请，项目资金拨付后的使用往往也是敷衍了事，导致专项资金预算与实际执行脱节，而监管部门对此审查不够严格，缺乏约束力。

4、监管环节存在的问题。一是管理责任主体不明，处罚力度不够。为了加强专项资金管理，许多部门都被赋予了监管职责，如人大机关、财政部门、监察部门、审计部门、项目主管部门等，但谁为主、谁为辅、如何分工、监管责任如何划分以及追责惩罚措施等问题一直悬而未明，更不用说形成监管合力，民众监督更是缺位，直接影响了对专项资金监督的权威性和有效性。二是绩效评价机制不健全。对专项资金项目完工后的验收中，较为重视项目发票的合规性和有无配套资金等形式审查，缺少实质性的绩效评价，尤其缺少必要的量化绩效指标，无全面完整的项目实施绩效评价方法与程序，验收有时流于形式。

三、问题产生的原因

（一）财权与事权不匹配

财政专项资金的理论基础就是“委托性事权”，由于我国地区社会经济发展水平迥异，资源禀赋和居民偏好也各不相同，相对而言，地方政府在了解当地居民偏好，因地制宜地提供公共产品中更具有优势，故中央政府赋予地方政府某些本应由中央承担的事权，并通过拨付专项资金的方式提高效率。但在实际委托时，上级政府往往是“放权不放钱”，对地方承担委托性事权的范围和配套资金也语焉不详，这极易诱发“委托—代理”问题。对下级政府而言，既然是承担委托性事权，上级政府给多少钱就办多少事，对财政专项资金的使用和管理也不如对本级政府财力那样重视。

（二）监管观念比较落后

目前，专项资金管理的监管观念与监管方式落后，整体上存在着“重分配、轻监管”问题。具体表现为“三多三少”：即以突击性，专项检查居多，日常检查少；事后检查多，事前事中监管少；对某一事项和环节检查多，全方位全过程监管少。也缺乏系统的绩效评价机制，造成两大环节脱节：财政部门只管拨款，不问效果；部门和单位只管用钱，不求效益，结果出现了不少半拉子工程，加大了财政负担，降低财政支出效率。

（三）监管法律体系不健全

相对于现实的复杂性，我国财政专项资金监管制度严重滞后，表现为政策法规整体缺乏，经费支出审批流于形式，控制不严，绩效评价缺乏等。同时，问责机制也不够完善，尤其是缺乏细化专项资金申请人、负责人、监督人和使用人的责任追究机制。

（四）监管人员素质参差不齐

财政专项资金管理具有很强的专业性，要对其进行深度分析审查，必须由专业人员承担。然而，我国财政专项资金监管人员较为匮乏，学历和年龄结构不够优化，业务能力整体不高，而且大多专业知识更新较慢，存在一定程度的职业倦怠问题，这些都直接影响了专项资金使用效率和监管水平。

四、财政专项资金管理改革目标与优化建议

（一）改革目标

以十八大和十八届三中、四中、五中全会精神为指导，针对我国社会经济面临的新形势和新 《预算法》规定，全面梳理现行财政专项资金政策，充分发挥人大、审计、监察、民众等主体对财政专项资金的监督作用，深化专项资金制度改革，构建完善财政专项资金管理体系，创新财政专项资金管理体制机制，不断提高专项资金使用效益，为引导推动社会经济发展作出更大的贡献。

（二）改革政策建议

为提高财政专项资金服务我国社会经济发展的能力，支持我国实现“两个一百年”和中华民族伟大复兴的中国梦目标，需要进一步厘清改革思路，一是全面梳理汇总现有专项资金，摸清底数。二是采取釜底抽薪做法，积极推进专项资金整合，大幅压缩专项资金规模，突出民生性、公益性的扶持重点。三是加强监管能力，实行专款专用，统一决算。具体优化路径可从以下方面展开：

1、加快财税体制改革。地方财力供求的矛盾是专项资金管理困难的问题根源。一是要加快财税体制改革，尤其是推进省以下分税制改革，实现财权与事权相匹配。二是构建完善的地方税收体系，规范财政转移支付制度，减少专项转移支付所占的比重。

2、转变政府职能，创新政府支持方式。一是改革专项资金配置方式。专项资金应大胆探索市场化运作模式，建立有偿使用、滚动支持、自主发展的全新使用管理机制。政府尽可能减少直接管理项目的立项、建设内容审批、资金安排、实施管理等，更多地将精力转移到宏观政策调控、行业自律政策扶持、标准制定、检查监督、效益评价等方面。二是对有必要进行财政支持的项目，在资金分配上，由过去“先拨付后监管”的传统方式转变为先建后补、以奖代补的事后补助方式，建立专项资金项目库，按照轻重缓急进行排序，优先安排急需、可行的项目。同时，组织专家或社会中介机构对申报项目进行可行性论证和严格审核。并将项目审批过程和结果向社会公开。

3、盘活专项资金存量。在经济新常态、新一轮财税体制改革背景下，未来财政专项资金可能会减少。因此，要提高资金的使用效益，重点是利用好存量资金。一是要优化支出结构。按照集中财力办大事的原则，减少竞争性领域的直接投入，重点支持公共服务、节能环保、教育科技等民生领域。避免地区间、部门间、行业间在分配资金上讲平衡。二是厘清财政专项资金的种类、存量规模，清理以前年度下达的各类专项资金，对于结转时间长及事实上已形成净结余的结余资金，进行重新统筹分配，让沉淀资金流动起来。

4、深化预算改革，加强预算约束力。当前预算编制比较粗糙，预算管理也较为粗放，预算随意性较强。改革预算编制势在必行。一是规范会计核算，健全内部约束机制。注重预算严肃性，对各部门拨入的专项资金应全部实行专账管理、专户核算，严禁对项目随意变更，财政、审计与监察等相关部门应加强财政专项资金检查。未能按项目预算及时实施的，查明原因后督促整改，并加大处罚力度，把处理事与处理人结合起来。二是严格控制预算，加大信息公开。在编制预算时，部门应将上年项目结余资金纳入当年预算编制，在此基础之上编制部门的本年度预算。同时，提高专项资金信息透明度。除涉密事项外，财政部门、业务主管部门应当向社会公开预决算数据，充分发挥社会监督作用。三是优化编制方法，实行零基预算。财政部门应当在预算部门所提供的信息资料基础上进行实地考察，摸清实际资金需要量，确定科学合理的专项经费分配标准，实现真正意义上的零基预算。并在编制预算过程中科学预测经济运行状况，区别管理不同类项目，细化预算执行，提高预算编制的真实性和科学性。

五、专项资金管理配套政策的构建与完善

（一）健全财政专项资金管理制度

针对财政专项资金管理中的薄弱环节，加强制度建设，形成靠制度管理、用制度监督、按制度使用资金的运行机制：一是专项资金支出范围与支出标准核定制度。根据公益类、产业类、科研类等不同类型，通过因素法建立专项资金的支出范围和标准；二是制定财政专项资金过程管理办法。包括项目申报、资金分配、监管制度、效益评价和惩戒措施等；三是专项资金项目结项管理机制。人大、监察、审计等监管主体可以就项目资金安排是否符合国家产业政策，资金分配是否公正、公开和透明，资金使用是否符合财政规章制度，资金绩效是否兼顾经济效益和社会效益等方面加强监督检查。

（二）提高专项资金管理者素质

高素质专项资金监管人才是实现有效监管的保障。一是建立日常内部培训制度，邀请各类专家及业务骨干对相关业务知识、政策法规、风险点等进行讲解；二是对每次的专项资金检查任务进行专门培训，了解被检查单位情况，使检查工作更具针对性，提高工作效率，提升检查质量，解决监管人员检查行为不规范，不在行的问题。

（三）提升信息化管理水平

充分利用信息技术，提高财政专项资金管理水平。一是用信息技术建立资金使用单位的信息资料库，不断丰富数据内容，及时分析单位的专项资金执行情况，确定重点监督内容，使监督检查工作有的放矢；二是利用信息网络技术在更大范围内披露资金使用单位的违法乱纪行为和处分决定，提高资金监管的威慑力；三是利用网络技术，与人大监督、审计监督、税务监督和其他社会监督共享信息资源，既可以提高工作效率，又可以避免因重复监督造成不必要的浪费，降低监督检查成本。

（四）完善专项资金绩效评价

科学可行的绩效评价是提高专项资金使用效益的基础，应进一步健全绩效评价机制，构建完善的绩效评价体系。一是完善相关规章制度、评价标准，制订《专项资金绩效管理办法》及配套制度，以目标为导向，实现对重大项目绩效评价的全覆盖；二是将自我评价与外部评价相结合，实现“事前—事中—事后”全过程的绩效评价；三是形成“目标—评价—应用”评价管理模式。根据不同专项资金的政策目标、支持对象特点，设立不同的评价标准，并严格根据评价技术方法进行应用；四是加强对评价结果的应用。将评价结果在进行等次划分基础上，对专项资金进行调整，并对违反专项资金使用政策的单位和个人严格依法处理，提高评价工作的威慑力。■

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