油气管网改革的期待与难点

□ 徐艺真

厂网分开应该是我国油气行业市场化改革的大方向。无论是体制改革还是机制改革，都必然打破原有格局，同时平衡各方利益。

管网运营体制的改革，可牵动油气业上下游的改革。关俊岭 摄

2017年5月，中共中央、国务院印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，明确了深化石油天然气体制改革的指导思想、基本原则、总体思路和主要任务。酝酿两年多的油气体制改革由此正式拉开帷幕。

仔细研究《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》这个油气领域改革的纲领性文件可以发现，未来我国油气领域改革的思路，是沿两条主线开展：以体制改革为主，所有制改革为辅。而改革的一个重点，是管网环节的改革。

油气领域改革需从管网运营切入

我国油气领域改革的主要方向或切入点，为何是管网运营机制的改革？

第一，管网运营体制的改革，可牵动油气业上下游的改革。

在整个油气产业链上，管网处于中游，连接着上下游，上游是勘探开发，下游是加工和销售。实践表明，油气企业既生产油气，又用自己的管道输送，同时控制着销售，这有悖于市场化改革，不利于油气行业形成竞争。通过管网运营改革让管道独立，最直接的好处就是实现生产和消费环节脱离，这也容易促进整个行业形成竞争关系。

西方发达国家的经验也表明，只有管道独立，才会有生产商、管道公司、销售公司等油气各个环节的充分竞争。美国的油气管道独立，就促成了期货市场与现货市场的建设，几万家油气生产商、管道商、销售商，众多的交易主体的形成，也构成了美国油气期货市场的基础。油气管道独立，因此客观上是美国油气市场建立的基础。虽然我国的情况与美国不同，油气上游企业太少，管网运营改革未必会获得美国管道独立的相同效果，但推动管网运营改革有利于放大上游业务垄断的弊端，可以促进上游业务的进一步改革。

第二，管网运营高度垄断，已成阻碍油气领域改革的障碍。

据了解，目前我国陆上油气管道总里程超过12万千米，覆盖31个省区市和特别行政区。但我国油气中游输配环节高度集中在“三桶油”手中，中国石油、中国石化、中国海油分别占到85%、8%和5%。国家发改委数据显示，13家跨省管道运输企业共拥有长输管道4.5万千米左右，2016年输送天然气1950亿立方米左右。中央企业总里程达到10.4万千米，占总里程近90%。截至2015年底，中国石油集团原油管道18917千米，占全国的69.8%；天然气管道50928千米，占全国的76.2%；成品油管道10091千米，占全国的46.3%。

油气管网运营垄断，过于集中在少数国有企业手中，造成不同企业间基础设施互联互通程度不够；掌握着油气管道的油气生产巨头可以阻碍非央企供应商利用管道，带来不公平竞争；垄断之下，拦截收费、强制服务、层层加价、终端用户得不到改革红利，就会成为可能。

推动油气管网运营改革，让油气管道独立，可以促使油气管道企业从企业盈利考量，主动与生产商、供应商积极协调，让管道输送能力达到最大化；同时也可打破企业间、区域间及行政性垄断，利于其他的生产商进入，形成上游与下游的市场竞争关系，避免其他非央企油气供应商因遭遇垄断，被迫修建自己的管道，阻碍社会资源的优化配置，造成浪费。

第三，管网的需求潜力很大，要求吸引更多社会资本投入。我国与美国国土面积相当，但我国原油、成品油、天然气主干管道里程分别为2.7万、2.1万和6.4万千米，分别只有美国的23%、19%和13%，我国的石油和天然气消费也仅有美国的67%和27%，这意味着我国未来油气消费需求的增长潜力还很大，管网建设也将加速。

而且，管网是连接资源和市场的桥梁，适度超前建设有利于加快扩大市场规模，降低运输成本和用户用能成本。油气供应安全，也是我国能源安全的关键，目前我国油气对外依存度分别达到65%和34%，未来仍将继续上升，这也要求管网建设加速。国家《中长期油气管网规划》因此提出，到2025年，我国油气管网规模将达24万千米。成品油管道、天然气管网和LNG接卸能力要较2015年翻一番，原油管道也要相应增加37%左右。到2030年，由于天然气利用将逐步覆盖至小城市、城郊、乡镇和农村地区，这要求届时基本建成现代油气管网体系。

然而，油气管道系统包括油气集输管道、油气长输管道和油气分输管道，从建设到运营，都需要巨大的投入。投资因此成为管道建设的一大制约。通过推进管网运营改革，引导社会资本、民间资本进入油气勘探开发领域，实现投资主体多元化，加速建设油气管网，很有必要。

油气管网运营改革的路径选择

管网运营改革势在必行。所以，中共中央、国务院印发的《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》在表述深化石油天然气体制改革的总体思路时，将管网运营与油气勘查开采、进出口管理、生产加工、产品定价这5个方面，同列为石油天然气体制重点解决的深层次矛盾和问题；在部署八个方面的重点改革任务中，也将油气管网运营机制的改革列入。

管网独立是改革的大方向，但需要分阶段进行。国家《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》已经明确了管网运营改革的基本思路，强调“分步推进国有大型油气企业干线管道独立，实现管输和销售分开。完善油气管网公平接入机制，油气干线管道、省内和省际管网均向第三方市场主体公平开放。”

油气管网运营机制改革，究竟怎么搞？国外的做法有一定借鉴意义。

国外的油气管网体制大体有三种模式。其一是以俄罗斯天然气工业股份公司为代表的上下一体化模式。天然气生产、运输、配送、销售，基本上由一家国有公司或国有控股公司垄断经营。发展中国家和部分发达国家多采取这种模式。

其二是英国、法国、德国、意大利等为代表的西欧国家，由2～3家大型公司分别经营全国的主要输气管网，垄断绝大部分管输市场，国家对公司的控股比例相对较高。

其三是以美国、加拿大为代表的北美国家，这些国家管道公司相对较多，且以私营为主，形成多家管道公司的主要背景是天然气生产和销售竞争程度较高，政府对管输价格、技术标准和公平开放实施监管。

我国的国情不一样，油气管理体制和传统决定了油气管理体制改革和管网运营机制改革，不能照搬国外。但厂网分开应该是我国油气行业市场化改革的大方向。处于中游的管道连接着上下游，管道若不能独立于上游，社会资本控股的管道就无法和上游公司平等参与管道竞争；如果管道管理体制不能打破封闭独立之下的省级管网公司的垄断，民营炼化企业就将永远被卡脖子。这显然不利于油气行业的市场化改革。所以，油气管道网络作为关系国计民生的重大基础性设施，如何从油气生产环节中独立出来，实现安全运营和管理，是油气体制改革必须推进的重点内容。

管网运营改革势在必行。张义海 摄

推进管网管理体制改革，有4条应注意：

第一，跨省长输管道从原油气公司分离出来，组建独立运行的子公司，必须引入合资方，实现股权多元化，向市场化方向迈进。

第二，油气干线管道、省内和省际管网，包括天然气配气、储备、进口及终端利用投资等，在实现账户独立、法人地位独立后，必须坚持非排他性和非歧视性原则，向第三方市场主体公平开放。

第三，油气管网运营必须接受国家监管。油气管道独立带有很强的垄断性，必须按照公共属性定位，对生产商、消费者无歧视公平开放，并在管道公司之间互联互通，实现双向输送。政府从准入、合同、交易规则、成本、价格和财务方面对其监管，重要性远高于上游生产商和下游消费环节。

第四，管网向民营或非公有制资本开放，这涉及体制改革；管网分离无论是管网独立或成立管网公司，若只是在国资范围内进行调整，这就是机制改革。无论体制改革还是机制改革，都必然打破原有利益格局，因此必须在坚决推进改革时，注意利益平衡。