甘肃农村土地承包经营权流转问题研究

■ 钱 茜，潘从银，海 敬

（1.甘肃省财政厅，甘肃 兰州 730030；2.甘肃省社会科学院，甘肃 兰州 730070）

一、农村土地承包经营权流转研究现状及评述

近年来，学界多角度对农村土地流转这一热点问题进行了探讨，为推动我国农村土地依法、合理、有序流转奠定了坚实的理论和实践基础。关于农村土地流转的实际问题，主要的研究结论有两点：一是农村土地流转市场已逐步形成，但是存在着发育缓慢、流转不规范、产权不清、资本化程度低等问题，因此社会经济发展状况、市场与产权状况、参与主体状况等因素综合影响着农户的农村土地流转行为[1]；二是发达地区土地流转率明显高于贫困地区，影响主要来源于劳动力转移、土地规模化经营、诱致性制度变迁、政策趋向和资本配置等方面[2-3]。贫困地区农村土地流转缓慢的主要原因既有农村土地承包经营权的不完全性、农村社会保障体系不完善等制度方面的缺陷，更有生产条件差、非农就业机会短缺、规模经营水平低、信息不对称等社会、经济发展滞后及自然地理环境恶劣等特殊因素[4-6]。

研究更多集中在东部发达地区，针对西部贫困地区相关研究较少。以往研究中，无论是从土地制度变迁角度还是从经营规模角度对农村土地流转的绩效评价上看[7-9]，农村土地有序流转对农业生产效率及农民收入的提高都有显著的正面影响。因此，研究甘肃农村土地流转问题，不仅有助于补充完善不同区域特征下的土地流转体系，更有助于探索贫困地区提升扶贫质量和效率的有效途径，为农村土地流转提供理论上的支撑和实践上的借鉴。

二、甘肃省农村土地承包经营权流转概况

（一）农村土地流转现状

自2012年以来，甘肃省积极落实推进中央相关政策，全省农村土地流转速度开始加快。根据甘肃省农业农村厅统计，截至2016年上半年，全省流转面积867.9万亩，农村土地承包经营权流转比例达到18.1%，比2012年同期增长27%，比2012年底新增农村土地承包经营权流转面积113.7万亩，增长16.6%，在全国排名第20位。

与全国水平相比较，根据农业农村部统计，截至2013年，全国流转面积3.4亿亩，比2012年同期增长40%，流转比例达到了26%，其中50亩以上的农业经营大户超过287万户，家庭农场超过87万个，甘肃省农村土地承包经营权流转相对水平较低。

（二）流转形式和流转对象

1. 流转形式。甘肃省农村土地主要流转形式是转包、转让、互换、出租、股份合作等，其中，出租、转包面积占流转面积的70%以上，新型流转模式所占流转面积比例相对较低，新型土地流转模式在流转过程中推进缓慢。

2. 流转对象。自2012年以来，甘肃省农村土地流转对象向多元化方向发展，逐步形成了由农户、合作社、家庭农场、农业企业等共同流转的格局。据统计，截至2016年上半年，甘肃省农户间流转面积达到460.9万亩，占流转总面积的53.1%；农民合作社流转面积达到197.9万亩，占流转总面积的22.8%；农业企业流转面积达到115.4万亩，占流转总面积的13.3%。

3. 经营主体规模。甘肃省农村土地流转经营主体主要有专业大户、家庭农场、农民合作社、农业龙头企业等。据统计，截至2016年上半年，甘肃省农村土地承包经营权经营主体经营面积50-100亩的9 182个，101-500亩的5 435个，501-1 000亩的1 472个，1 000亩以上的829个。

（三）农村土地流转的有序推进

截至2016年8月，甘肃省14个市（州）、76个县（市、区）出台了土地流转意见、办法，有7个市（州）、40个县（市、区）财政预算安排了专项奖补资金，全省各市（州）、大部分县（市、区）成立了土地流转工作小组[10]。

2016年上半年，甘肃省积极推进确权登记试点方面工作，确定临夏县、金川区、金塔县等3个县（区）为省级整县推进试点县，肃州区等28个县（区、市）为省级整乡推进试点县，其他55个县区市各选择1-2个村开展试点[11]。

截至2016年8月，甘肃省有80个县（市、区）成立了土地流转服务中心，1 053个乡（镇）成立了土地流转服务站，11 563个村成立了土地流转服务点，基本形成了县（市、区）有服务中心、乡（镇）有服务站、村有服务点的土地流转服务体系[10]。

2014年甘肃省农牧厅制定印发了《农村土地承包经营权流转合同》样本，《农村土地承包经营权市场体系规范化建设有关制度》样本，制定印发了《关于切实加强农村土地流转服务体系建设和农村土地承包经营权纠纷调解仲裁体系建设意见》，积极推进甘肃省农村土地流转市场体系建设[10]。

三、甘肃省农村土地承包经营权流转存在的问题及对策

（一）政府职能转变

1. 存在的问题。在对甘肃省河西地区、六盘山区、秦巴山区等10个县（市、区）抽样调查中发现，在甘肃省农村土地流转过程中，政府职能转变的问题依然存在。

2. 问题的根源。究其问题存在的主要原因：一是甘肃省农业发展相对落后，农业生产产出效益低下，加大了流转的难度；二是甘肃省农村土地流转市场体系、服务体系及社会保障体系等不完善，农户自愿流转的基础不牢靠，进一步加大了流转的难度。

3. 对策及措施。首先是要建立与经济社会发展相适应的全新的全指标差异化的绩效考评机制。在全指标差异化的考评机制下，一是指标涵盖要全；二是根据各地区发展任务、发展重点及百姓需求等不同，各指标的权重不同，甚至有很大差异；三是在实施考评过程中必须有一定数量的普通百姓参与；四是考评的实施不是由上级部门对下级部门的考评，而是由独立于政府部门之外的第三方考评机构完成；五是必须有与之相对应的、严格的奖惩激励机制。

其次是切实发挥政府的引导作用，通过农业生产要素的集中及规模化生产，实现农业生产的规模效益、促进农业生产的结构调整，从而加快农业发展。政府要做到流转过程中的引导作用，一是有必要从农业生产的其他要素入手，如：农资物品流通、农产品销售、农业科技服务等要素的规范化、规模化及高效优质，为流转创造条件；二是切实加快农业发展速度，提高农业产出效益，为转注入动力；三是加大农业从业人员的培养、培训力度，为流转提供支撑。

（二）农业产出效益低下

1.存在的问题。在对甘肃省河西地区、六盘山区、秦巴山区10个县（市、区）2013年600多农户农业生产抽样调查数据计算得出：在甘肃省河西地区，不考虑遭受自然风险、市场风险及制度风险等因素影响下，且扣除农户自身劳动力成本的情况下，农户种植粮食作物平均每亩正常收益-100～100元之间，种植经济作物平均每亩正常收益500～4 000元不等（种植经济作物的差别较大主要是由于种植作物的类型不同）。若不计农户自身劳动力成本，粮食作物正常收益300～500元之间，经济作物1 300～5 000不等；在考虑自然风险、市场风险及制度风险等因素的影响下，种植粮食作物风险较小，而种植经济作物风险发生的频次为每3年1次，农户每承受一次的风险的损失，要2～3年的正常收益才能弥补回来。

在甘肃省六盘山区和秦巴山区，不考虑遭受自然风险、市场风险及制度风险等因素影响下，且扣除农户自身劳动力成本的情况下，农户种植粮食作物平均每亩正常收益-300～-100元之间，种植经济作物平均每亩正常收益300～4 200元不等（种植经济作物的差别较大主要是由于种植作物的类型不同）。若不计农户自身劳动力成本，粮食作物正常收益100～300元之间，经济作物900～5 600不等；在考虑自然风险、市场风险及制度风险等因素的影响下，种植粮食作物主要是自然风险，而对于甘肃省六盘山区和秦巴山区，虽说十年九灾有点夸大，但根据调查数据统计，影响到农户农业生产正常收益的自然灾害频次根据各县（市、区）自然地理环境不同，每3～5年发生1次。而种植经济作物对于六盘山区和秦巴山区各种风险同时存在，风险发生的频次为每2～3年1次，农户每承受一次的风险的损失，要3年以上的正常收益才能弥补回来。

从以上调查数据计算分析，甘肃省单个农户农业生产经营的产出收益在考虑自身劳动力成本和风险因素影响的情况下，收益为负。在不考虑自身劳动力成本情况下，其仅能获得部分劳动力投入收益。而其从事农业生产经营的主要目的，是为了保证全家口粮的稳定供给和满足部分无法外出打工劳动力的就业要求。

甘肃省农业产出效益低下对于农村土地承包经营权的影响在于农村土地承包经营权流转与土地使用权的价值预期。虽然土地流转之后，农业生产的规模化经营，抵御风险能力会很大程度提高，但由于目前农业产出效益的低下，很大程度影响到流转后的收入预期，因此，流转主体的积极性并不是很高；对于流转对象的农户而言，由于实际的农业产出效益影响到土地流转收入，土地流转收入相对较低，同时考虑土地对农户的保障功能等因素影响，农户对土地流转的积极性相对更低。

2. 问题的根源。一是农业生产抵御风险能力较差，农业生产的风险预警机制和风险保障机制不健全；二是对农业生产的支持和保护力度不够；三是农业发展过程中的科技支撑和技术服务不到位；四是农村劳动力转移，特别是农村大量青壮年劳动力外出打工，已经很大程度上影响到了本地农业发展。

3. 对策及措施。首先是完善农村市场流通体系，加大监管力度，合理干预农产品价格。一是完善农村市场流通体系，加大农村市场监管力度，防止假冒伪劣产品等农资物品扰乱市场；通过完善农村市场流通体系，利用物流等新型流通模式的发展，开拓农资市场新型流通模式，培育新型经营主体，实现农资物品的可追溯监管。二是建立健全农业风险防范和保障机制。通过完善农村市场流通体系，加大农村市场监管力度，防范农业生产的市场风险；完善农业生产的风险预警和补偿机制，提高补偿额度，从而提高农业生产抵御风险的能力。三是加大贫困地区农村劳动力培训，加大农民技能培训，使农民有一技之长，促进贫困地区农民的有效转移，实现农民收入的稳定增加；加大农民农业生产的专业技能培训，培育专业化、技能化、高素质新型农民；加大农业经纪人培训，为加快农村新型专业合作社及家庭农场等发展提供专业技术人才。

（三）经费不足，工作效率不高

1. 存在的问题。自2012年甘肃省农村土地承包经营权确权工作开展以来，主要存在的问题表现为：一是农村土地承包经营权确权工作经费不足，市县乡三级普遍面临经费不足的困扰；二是农村土地承包经营权确权工作工作量大，工作面广，工作人员不足；三是农村土地承包经营权确权过程中出现面积不准、空间位置不明、信息不一致等问题没有相应的法律法规及政策文件等依据做出处理。

2. 问题的根源。对于经费不足的情况，一方面是甘肃省各级地方财政的实际情况，确实无力落实配套资金；另一方面甘肃省向中央财政的争取不够；同时也存在确权过程中的控制成本过高的情况。对于工作人员不足的情况，虽然问题确实存在，但也跟工作效率有很大关系。对于确权过程中出现的面积不准、空间位置不明、信息不一致等问题没有相关法律法规及政策文件等为依据做出相应处理的问题，主要是由于确权试点工作过程中出现问题的信息反馈、分析处理及相应法规及政策出台的滞后有很大关系；另外跟农村土地承包过程中历史遗留问题也有一定关系。

3. 对策及措施。对于甘肃省而言，经费不足的问题，一方面需要工作过程中控制成本，另一方面只能积极争取中央财政加大支持力度；对于工作人员短缺，有效的途径就是提高政府工作效率；对于确权过程中发现的新问题，要做到信息及时、全面反馈的同时快速作出反应，组织相关专家在充分调查论证的基础上，在考虑流转主体和流转对象的前提下，依据或借鉴相应法律法规、政策文件、规章制度制定出相应的地方法规、政策和制度等。

（四）粮食安全

1. 存在的问题。一是农业用地流转后进行非农经营，严重违背国家土地政策的现象时有发生；二是种粮耕地流转后基本不再进行粮食作物生产经营；三是进行经济作物生产经营，从而对粮食安全产生一定影响。

2. 问题的根源。对于违背土地政策进行土地流转后非农经营的，主要原因一方面是利益驱动，另一方面是监管不严；对于种粮用地流转后从事经济作物经营，一方面是经济效益驱动的必然，另一方面也与对粮食生产的支持力度不够有关。

3. 对策及措施。对于流转过程中的一些违规问题，需要加强监管、落实责任，对于农村土地流转实施全面的规范化管理。对于土地流转后主要用于经济作物经营的现象，一是加大粮食生产的支持力度，提高生产者的种粮积极性；二是在土地流转过程中注重培育粮食生产企业、粮食生产合作组织、种粮大户及家庭农场，给予特殊政策、金融信贷、管理和生产能力培训等方面大力支持。

（五）利益协调

1.存在的问题。一是流转过程中的土地流转价格“博弈”。虽然从目前来看，土地流转暂时增加了农民收益，但从长远来看，在一定程度上损害了农民收益，同时也将给已经流转经营主体和流转对象埋下可能以后发生摩擦和矛盾的潜在风险；二是流转过程中的政府两难抉择。甘肃省农村土地流转，政府一方面要保护农民利益不受损失，保障农民长期有效、持续增收，另一方面又要协调流转主体利益不受损失，确保流转主体对农村土地流转的积极性，而在农业发展相对落后、流转体系不完善、流转制度不健全、流转形式过于简单等因素制约下，不能有效形成良好的联动机制，从而使政府处在了无法协调双方利益的两难境地。

2. 问题的根源。究其问题存在的根源：一是农业发展落后，农业产出效益低下；二是农村土地流转体系不完善、制度不健全；三是农村土地流转形式过于简单化，不能确保农户有效参与到土地流转所带来的利益分享中来。

3. 对策及措施。一是积极促进农业自身发展，加大农业投入和支持力度；二是加快农村土地流转服务保障体系的完善和有效实施，建立健全农村土地流转保障机制；三是积极探索和尝试有效的流转形式，确保农户能有效参与到土地流转后的利益分成中来，建立土地流转主体和流转对象的利益联动机制。

（六）服务保障体系

1.存在的问题。一是服务保障体系不完善。主要体现在金融服务体系、纠纷协调和仲裁服务体系、服务监管体系、司法保障体系等；二是服务保障功能实施不到位，大部分的县乡村都是有文件、有机构但不能提供有效服务。一方面是工作人员短缺，另一方是工作过程中无据可依；三是在农村土地流转过程中政府的平台作用没有有效发挥。具体体现在提到托（代）管、土地银行、土地股份制合作等方面，政府基本没有发挥出应有的服务功能，从而也导致了甘肃省农村土地流转形式过于简单化。

2. 问题的根源。以上问题存在的根源：一方面是农村土地流转自身工作量大、工作繁杂、存在的问题较多；另一方面是甘肃省各级地方政府工作服务意识不强、工作效率低下、工作形式化和简单化，“说的多，做得少”。

3. 对策及措施。一是进一步深化甘肃省各级地方政府群众路线教育活动，切实改变政府工作作风，强化服务意识，坚决制止政府工作趋于形式化和简单化；二是在充分调查研究的基础上，加快完善农村土地承包经营权流转的服务保障体系，并确保其有效实施。