秸秆禁焚政策实施中村干部对人情网络的利用

刘红祥

（南京理工大学紫金学院公共管理系 江苏 南京 210023）

1 引言

秸秆焚烧在乡村社会原本是一个习以为常的行为。一到“双收”时节，农户除了整理少量的秸秆用来烧农家土灶外，一般为了赶时间，也为了省事，便直接在田埂上将剩余的秸秆进行焚烧。尽管有一些村民对这种行为表示不满，但只要不发生火灾基本上也只能默默接受。因为这样的行为一直存在，而且很多农户都会选择这种方式，似乎形成了一种“共识”。

随着经济社会的发展，环境问题受到了越来越多人的重视，公共部门和各类媒介不断宣传，在乡村的公共空间几乎随处可见如“禁止焚烧秸秆”、“焚烧秸秆罚款拘留”等各类宣传标语。公众的环保意识提高了，对环境污染的危害也认识得更深了。另外，不断出现的雾霾天气、空气质量问题使人们有更多的切身体会，更深切地认识到环境的价值。当乡村的传统处理方式与新时期的要求相冲突时，极易引起一系列的社会矛盾。乡村环境中这种直接的制度植入与农民传统认知、与乡村传统习惯产生了的冲击，从而导致制度执行成本提高了，甚至带来了执行冲突。

本文从乡村社会的客观情境出发，分析了外生制度进入乡村后如何被执行，执行中如何动员相关资源，如何与传统乡村社会的人际网络相结合等问题，为后续的制度下乡执行困境的缓解奠定了基础。

2 秸秆禁焚政策的由来及乡村植入

政府开始关注秸秆禁烧最早可以追溯到1997年。当时农业部连续下发 《关于严禁焚烧秸秆切实做好夏收农作物秸秆还田工作的通知》(1997年5月)和 《关于严禁焚烧秸秆做好秸秆综合利用工作的紧急通知》(1997年6月)。1998年农业部继续下发 《关于严禁焚烧秸秆保护生态环境的通知》。自此以后农业部几乎每年都会参与秸秆禁焚相关工作。1999年，国家环保总局、农业部、财政部、铁道部、交通部、民航总局等多部门联合发布 《秸秆禁烧和综合利用管理办法》(1999年4月12日，环发[1999]98号)，要求环保部门负责秸秆禁烧的监督管理，农业部门负责指导秸秆综合利用。当时规定的主要禁烧区是“省辖市(地)级人民政府可以在人口集中区、各级自然保护区和文物保护单位及其他人文遗址、林地、草场、油库、粮库、通讯设施等周边地区划定禁止露天焚烧秸秆的区域。以机场为中心15公里为半径的区域；沿高速公路、铁路两侧各2公里和国道、省道公路干线两侧各1公里的地带”。当时禁烧乡镇的名单是由区县政府划定，并将其作为村务公开和精神文明建设的内容。从当时的政策规定来看，还没有全面禁止焚烧秸秆，只是划定具体区域不能焚烧，一般是主城区的城郊，农村基本还是按照传统方式处理秸秆。当时文件要求推进秸秆综合利用，如机械化秸秆还田、秸秆饲料开发、秸秆气化、秸秆微生物高温快速沤肥和秸秆工业原料开发等目标在当时的条件下推进缓慢，并没有形成长效机制。此后，在2003年、2005年和2007年又分别下发了 《关于加强秸秆禁烧和综合利用工作的通知》和《关于进一步做好秸秆禁烧和综合利用工作的通知》，环保部门也逐步成为该项工作的主导单位，并在双收时节做好相关监管工作。

秸秆焚烧问题开始真正进入公众视野是2008年。政府监管部门也开始不仅仅是简单的发放 《关于进一步加强秸秆禁烧工作的通知》(环发[2008]22号)之类的通知或紧急通知来要求地方政府部门实施监管，而是开始有规划地强调综合利用。国务院办公厅发布《关于加快推进农作物秸秆综合利用的意见》(国办发[2008]105号)，一方面强调了秸秆的综合利用的政策扶持、科技支持，另一方面也强调环保部门牵头做好秸秆禁烧工作。2009年国家发展改革委、农业部印发《关于编制秸秆综合利用规划的指导意见》，要求各地方做好秸秆综合利用的规划指导和监督检查工作。2011年11月国家发展改革委、农业部、财政部发布了 《“十二五”农作物秸秆综合利用实施方案》，这是第一份关于秸秆利用的规划实施方案。2015年国家发改委联合环保、财政、农业等部门发布了 《关于进一步加快推进农作物秸秆综合利用和禁烧工作的通知》(发改环资[2015]2651号)，实行秸秆综合利用和禁烧工作目标责任制，把任务分解落实到部门、乡镇和村组，明确分工、责任到人，构建政府主导、部门联动、农民参与的工作格局。强化卫星遥感、无人机等应用，提高秸秆焚烧火点监测的效率和水平。各地要加大秸秆禁烧执法检查力度，及时公开违法焚烧秸秆的相关信息，对因焚烧秸秆造成火灾、人员伤害、交通事故的严肃依法查处，对构成犯罪的追究刑事责任。实行目标责任制，对秸秆焚烧严重和综合利用率低的地区启动问责机制，并追究相关负责人及直接责任人的责任。2016年国家发改委和农业部下发了 《关于编制“十三五”秸秆综合利用实施方案的指导意见》的通知(发改办环资[2016]2504号)，提出到2020年秸秆综合利用率达到85%以上，要求各地方按照要求积极准备、汇报进度等。在省级政府层面， 《江苏省人民代表大会常务委员会关于促进农作物秸秆综合利用的决定》是最早禁止农作物秸秆焚烧和促进综合利用的地方性法规。

早在2000年 《大气污染防治法》修订中首次将秸秆焚烧污染纳入其中，“禁止在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质”(四十一条第二款)。2013年国务院发布的 《大气污染防治行动计划》中进一步明确了秸秆禁焚的相关措施。2015年全国人大常委会通过的 《中华人民共和国大气污染防治法》第七十七条明确规定“省、自治区和直辖市人民政府应当划定区域，禁止露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质”，第一百一十九条明确指出了违法的惩罚措施：“违反本法规定，在人口集中地区对树木、花草喷洒剧毒、高毒农药，或者露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质的，由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门责令改正，并可以处五百元以上二千元以下的罚款。”2015年1月1日起开始施行的新的环境保护法进一步明确了地方政府在环境保护中的责任，这也促进了地方政府将秸秆禁焚作为环保领域的一个重要工作来对待。

通过自上而下的行政体制，国家层面的秸秆禁焚政策最终落实到县乡两级基层政府具体执行，特别是乡镇政府是秸秆禁焚政策的重要和直接执行主体。当然乡镇政府也会把该项政策具体分解给行政村的村委会去完成。这种层层分解、逐级考核的方式就让秸秆禁焚政策直接植入了乡村社会，在这个过程中作为执行对象的农民几乎没有任何话语权和参与讨论的空间。但他们被告知传统的秸秆处理方式带来了环境污染，必须改变，具体如何综合利用、是否具有条件则不得而知，甚至也无人关注。

3 乡村秸秆禁焚政策执行中人情网络的利用

自上而下的政策要求使农民没有选择的空间，具体的惩罚性措施在乡村实践中其实也没有多少威慑力，这就给乡镇和村委会干部具体监督执行该项政策带来了一些困难。一方面村委会往往是乡镇考核的第一责任人，另一方面即使真的有人焚烧秸秆也很难抓住现形，导致无法有效实施惩罚。为了完成上级的考核任务，村委会在工作中也就不得不利用乡土资源来完成任务。

3.1 村干部的亲属网络。每年的双收时节都是秸秆禁焚工作的重要时期，村委会也在乡镇的高压下不得不严格监督本村村民的秸秆焚烧行为。在实际工作中如何有效监管村民的秸秆焚烧是一门艺术，仅仅靠外部的制度和政策植入是很难取得理想效果的。当制度植入乡村面对农民时，宣传动员是一项不得不做的工作，也是一项充分考验村委会干部工作能力和人情资源网络的工作。

在秸秆禁焚动员工作中，尽管制度是自上而下颁布执行的，制度也具有合法性，但是从执行对象来看，由于和村民的传统习惯相违背，农民的抵触抱怨情绪在所难免。更有甚者，会将村干部置于村民的对立面，认为他们只为了完成自己的工作，根本不真正关心“乡里乡亲”。村干部处理不好这种矛盾，就会导致工作被动，甚至无法完成上级交办的任务。村干部的这种角色困境有时甚至需要他们忍气吞声。为了做好秸秆禁焚工作，他们积极动员自家亲属，此时人脉资源、亲属网络就起到了很大的作用，“给自家人帮个忙”是他们在和村民沟通中最常挂在嘴边的话。现在村里主要是老年人种地，年轻人外出，老年人一般还是比较在乎这种亲属关系，也会配合村干部的工作。

3.2 村民之间的邻里网络。传统乡村社会是一个“熟人社会”，在一个自然村落里，各家之间的农田一般也是彼此临近，在双收时节的秸秆禁焚工作中大家都会相互提醒和彼此监督。一方面，距离近，一家的焚烧可能影响相邻的另一家，造成不必要的经济损失和纠纷；另一方面，在人情交往中彼此照应、相互帮助也是日常生活中的常见行为。村干部在秸秆禁烧工作中也会借助于这个邻里网络，特别是在工作人员严重不足的时候，利用这种相互监督的方式可以起到较好的效果。

在秸秆禁焚工作中，村干部往往会将相邻的几户家庭组成一个小组，委派年长的、有威望的一户作为联络员，负责日常的监督和劝诫。在秸秆的处理上，邻里之间有时也会相互帮助，即“换工”。一家有好的秸秆处理方式，其他几家邻居也会跟着一起，这也在无形中减少了秸秆焚烧的可能，村里也完成了秸秆禁焚的任务。在外生制度的直接植入下借助于传统乡村社会的邻里关系网络可以有效降低制度执行成本，解决制度执行中的纠纷与冲突。

4 结语

最初秸秆禁焚政策是很难被农民接受的，因为这和乡村传统习惯相背离。随着整个社会环保意识的增强和宣传动员的普及，农民也逐步意识到秸秆焚烧对环境的危害。但在缺少相关资源和配套政策支持的情况下，自上而下的制度植入和村民的认知还是有差距的。这时村干部作为“当地人”就发挥了较大的作用。他们一方面积极宣传相关政策法规，另一方面利用传统乡村社会的人情网络资源保证制度的执行。这种制度的执行尽管靠的可能不是单一的制度权威和权力，但是能够完成压力型体制下乡镇对村里的考核任务。在制度执行中如何更好地让民众形成公共规则意识，认识到制度本身执行的必要性，还有很长的路要走。