走向协同治理：以深圳公共交通管理模式转型为例

彭姝

摘要：公共交通服务系统是城市经济社会发展的重要基础。香港和新加坡通过构建协商治理的公共交通服務机制，很好地解决了各自的城市交通病。深圳与香港、新加坡一样，属于地少人多、交通资源紧张的城市。借鉴二者的经验，建立政府、市场和社会有效协作的公共交通运营模式，既有利于深圳解决公共交通运转不畅的现实问题，也能为政府实现职能转变、走向协同治理提供有益的经验参考。

关键词：协同治理；公共交通；转型

0引言

从全球范围来看，绝大多数国际大都市发展到一定阶段，都曾经或正在面临公共交通和环境资源紧张约束的情形。深圳作为中国快速城市化一个最为典型的样本，更加突出的面临着道路空间短缺、环境容量趋紧、公共交通难以应对公众急剧膨胀的多元化出行需求的问题。综合城市交通问题相似性和公共交通管理模式典型性等因素，本文选取香港、新加坡两个城市与深圳加以比较，拟从政府治理的层面探索深圳公共交通管理模式的改革方向及其推广性意义。

1香港：打造政府、市场与社会有效协作的交通运营机制

香港的人口和车辆密度均居世界城市前列，其公共交通出行的分担率高达91%，比例为全世界第一。所以，高效运作的公共交通系统成为香港在城市运营和管理方面的突出成就之一。香港公共交通能够取得如此骄人的成绩，与其独具一格的管理模式分不开。

1.1香港公共交通的最大特色是实行私人企业专营的模式

香港的公共汽车、地铁等都由私人企业经营，自筹资金、自负盈亏，基本不需要政府的财政补贴，这在全世界都是唯一的。以港铁为例，香港采用地铁与房地产联合开发的策略，政府授权港铁开发地铁沿线的土地，利用地铁建设给沿线土地带来的增值收益来弥补地铁建设与运营的资金缺口，因此港铁公司能在成立后连续12年的情形下，于1998年开始实现扭亏为盈，进入持续盈利的良性循环。这种“铁路与物业综合发展经营”的盈利模式，使得香港地铁成为全球运作最成功的地铁，并且就地铁的服务提供而言，其准点率、发车频率、车厢环境乃至换乘便捷度等都堪称一流。

1.2香港政府的主要职责是制定运输政策、对公共交通运营商进行积极监管，并促进各种公共交通形式协调发展

香港政府在交通规划、市内交通、过境交通等方面履行规划管理的职责，其综合运输研究和运输政策白皮书对保障公共交通的可持续发展方面起到了关键性作用。在日常运营中，巴士公司和铁路公司虽然获得线路专营权，但其票价、利润水平、服务规范、购车数量等都要接受政府的监管。比如，公共交通的票价不会被专营公司垄断，而是受明确的定价机制制约，根据科学的统一的票价计算公式逐年调整，以平衡公众利益与公司利润。

1.3香港政府使用经济手段限制私家车，使用政策手段严控公务车

为了塑造公交出行习惯，香港政府采取多种经济手段，包括征收高额首期登记税、燃油税，收取牌照费、高额停车费等手段大幅提高私家车使用成本，有效地控制了私家车数量和增量。香港政府对公务用车也严控规模，在道路使用、交通管理方面不会给予任何特权。为了更经济地使用道路，香港甚至把出租车也归入私人交通的类别，打车费用高昂，以此迫使更多的市民选择公交和地铁出行。

1.4民间社会广泛参与公共交通的决策与监督

1965年，香港即成立了交通咨询委员会（民间性质），协助运输司执行任务，并负责会同行政局就重要运输政策和问题向港督提供意见。民众通过参与决策咨询、监管服务水平等方式，向政府反映压力、展示能力，为推动公共交通政策与运营方式的优化作出了重要贡献。

2新加坡：构建政府规划、市场运营、独立机构监管的交通发展格局

新加坡是一个城市岛国，是世界上人口密度最大的国家之一。据2013年德国西门子集团委托英国交通咨询公司Credo对全球35座城市展开的一项公共交通效率的调查结果，新加坡公交系统的成本效率在亚洲城市中排名第一。新加坡的公共交通管理模式的特色之处在于构建了一个政府规划、市场运营、独立机构监管的多元一体化交通发展格局。

2.1政府通过规划和市场干预推进公交有序发展

上个世纪六十年代，新加坡政府即明确“必须在小汽车和公共交通的使用上保持一个理想的平衡状态”，并为此制定了为期50年的城市发展长期规划。1995年，新加坡又发表陆路交通白皮书，提出要构建无缝衔接、一体化的多模式公共交通系统，其目标是达至世界一流水平。为推进公交规划的实施，政府通过强势行政干预，培育有利于其目标实现的公司主体，直至其走上市场化道路并能实现稳定盈利。

2.2市场主体通过竞争与协作，促进公共交通一体化、精细化发展

为了加强公共交通一体化的发展，专营巴士公司SBS和TIBS与轨道交通公司SMRT三家公司在政府的推动下实现兼并、重组和业务整合，成为两家兼营公交和轨道交通业务的公司。两家公司有各自负责的运营区域与范围，并共同承担跨专营区之间的公共交通服务，构成有限竞争与合作的关系。

出于竞争关系，双方不断提升公共服务水平，为乘客提供更好的出行体验：基于公交和轨道交通业务兼营的特点，它们又能不断优化线路设计、站点换乘与交通接驳等，充分地做好巴士与轨道交通之间的接驳，避免重复建设和无序竞争。

此外，在政府发展一体化公共交通的政策框架下，两家公司联合创立了一家协会——Transit Link有限公司。通过Transit Link，二者可实现有效协商与合作，制定详细的公交服务规划报政府审批。这种运营机制既避免了恶性竞争，又共同促进了公共交通系统的组织机构、系统设施、信息网络、票制票价的一体化，加速了新加坡公交网络系统发展的综合化进程。

2.3独立机构审批、监测，保障公共交通运营的法治化和人性化

1987年，新加坡公共交通委员会（PTC）的成立，这一事件成为新加坡公共交通发展史上的重要里程碑。PTC成员来自社会各阶层，能够广泛代表公众意见。作为相对独立的监管机构，PTC的职责是批准新的公交线路，规范服务标准，改善现行公交服务，核准轨道交通和公共交通的票制票价等。它还追踪家庭在公共交通方面的花费与收入的比例，以确保普通市民负担得起公共交通的费用。endprint

3深圳现有公共交通管理模式的不足

3.1“公交先行”的理念贯彻不够彻底

在中国一线城市中，深圳的土地资源最为紧张，人口密度最大，“人多地少”是深圳长期面临的最为突出矛盾。然而，在以往的交通规划上，深圳仍未免于国内大多数城市的优先发展机动车道的思维惯性，修立交桥、建高速路、铺设多车道大型干道等在深圳道路与交通规划中占据很大比重。为提升车辆通行效率，一些道路极少设置交通灯和人行通道，在一定程度上加大了公交出行的不便，挤压了公共交通人士的路权。

此外，交通规划和土地规划之间缺乏有效衔接，交通线路、公交场站、地铁出入口等的设计和使用受城市用地特别是房地产规划掣肘的现象非常明显，甚至很多时候公共交通配套只能套用最低标准实施，无法满足市民公交出行的现实需要和未来的发展性需求。“十二五”规划确立了“公交先行”战略，但战略实施仍主要围绕路网发展、基础设施建设等硬件投入展开，在培养市民公交出行意愿、塑造市民公交出行习惯、解除市民公交出行痛点方面的创新性举措还不够，公共交通的发展仍处于被动适应城市发展的地位。

3.2公共交通的一体化衔接有待加强

公共交通比之私家车出行的最大短板是难以实现“门对门”的一次可达性。香港和新加坡公共交通效率极高，一个重要原因就在于注重公共交通的配套设施完善，例如：物业与公交站点的直连，便利高效的站点转乘：不同交通模式的无缝对接：给予换乘乘客以票价优惠等。比较而言，深圳在这些方面做得还比较欠缺，从公交出行的始末两端来看，还没有全面有效地“打通最后一公里”，从公交出行的过程节点来看，换乘不便的设计还普遍存在，由此，公交出行的时间成本、人力成本和经济成本等都得不到有效控制，公交出行者的被动选择性大体上高于主动选择性，这就很难吸引有能力消费私家车出行的人群主动选择公交出行。

3.3公共交通管理、运营、监督等主体间的角色关系不够清晰

香港与新加坡的公共交通服务的一个共同特点是市场化运营的程度非常高，因为政府与公交服务运营企业之间的公益私利、权责关系划分明确，公交服务的改善与市场主体的盈利呈密切的正相关关系，所以市场主体的驱利动机能得以善用，等靠或刻意骗取政府补贴的情形被有效杜绝，各类公交、地铁企业都选择通过改善经营、创新服务来赢得乘客认同，以提升自身盈利水平。近年来，深圳公共交通模式的创新也体现出鲜明的市场化导向，如向公交特许经营企业购买公交服务、在地铁专门线路引入港铁公司运营、开放网约车的市场准入等，都可看作是政府指导或干预下的半市场化运营方式的尝试。然而，政府的监管到位与企业的经营自主之间如何实现协调平衡，仍然是现有公交管理模式面临的突出问题。例如：公交企业反映政府考核指标相对严苛、补贴相对迟滞：地铁公司认为政府政策多变、对日常经营干预较多：出租车公司提出经营牌照的有偿使用不利于其与网约车公平竞争等。这些问题反映出：公共产品供给主体和方式的多元化，已经对政府管理行为的规范化、科学化提出更高的要求。公共交通管理的优化必须从政府本身的功能定位方面多做文章，在更为精細的层面处理好政府与市场之间的关系，为公共交通服务的提升创造有利的政策环境。

4协同治理理念下深圳公共交通服务模式的转型

协同治理是指政府、非政府组织、企业、公民共同参与到公共事务管理的实践中，发挥各自的独特作用，取长补短，实现网络化、系统化公共治理的过程。从建设“协同公交”的价值理念出发，本文认为一方面要基于深圳地少、人多、车多这一最为突出的客观矛盾，探索“精明增长”的公交都市建设：另一方面要积极回应时代变迁、深化改革意识，激活市场和社会的创新发展动力，共建更加智能化、人性化的公共交通服务模式。

4.1探索公交规划优先于城市其他规划的可能性

最大程度地贯彻和落实公交优先的价值理念，应作为城市公共交通管理模式转型的起点。在我国现有用地审批机制下，没有相关制度或政策保障城市规划对公共交通的用地需求作出倾斜，在城市土地资源极为紧缺的深圳，则更难以对公共交通用地进行高标准配套，这成为深圳公共交通发展最大的瓶颈。所以，公交优先的发展策略，不应仅仅理解为确立公共交通在各类交通工具和交通形式中的优先地位，而应在更宏观的层面上确立公共交通在整个城市发展中的优先地位。落实公交优先的发展策略，也不仅仅是交管部门的一家之责，而应是大政府层面领导统筹、所有城市治理职能部门协同共促的一致使命。

全局统筹至少应围绕以下三个方面展开：其一，在城市规划上，坚持公交规划优先，在明确公交、轨道等公交系统发展需要的基础上，留足空间保障公交设施建设规模，满足公交设施前瞻性、高标准布局的需要，将“公交优先发展”战略由交通发展一域提升至城市发展全局：其二，在用地审批上，坚持对公交用地倾斜，在年度用地供应与城市更新计划中，定期评估公交场站、首末站、地铁出入口等设施调整与更新的需求，保障公交配套优化与城市规划的动态协调，花大力气解决公共交通被动适应城市发展的局面：其三，在交通用地上，要借地发展，做大土地增量，将公共交通的路网和线路向周边城市圈辐射，通过发展城际公共交通来减轻和疏散城市内部公共交通压力。

4.2通过“站城一体开发”实现对城市节点的有效衔接

车站及周边地区一般是城市更新改造最活跃的地区，车站对于城市各节点的衔接能力、对周边地区的辐射能力等，与车站的选址、开发规模的设定、各类交通用地的融合、车站周边土地的复合利用程度密切相关。可借鉴国际社会“站城一体化”的开发机制，发展以枢纽站为中心的高度复合、集聚型开发，推广与轨道交通建设同步的沿线型开发，促进公共交通建设与城市建设的融合共生。具体措施可围绕以下三个方面展开：其一，改善轨道与常规公交的有机衔接与线路配套，推进与周边建筑物出口连通的风雨连廊建设，提升公交出行的便利性：其二，完善社区微循环接驳巴士网络，建设覆盖广泛的社区微型巴士系统；其三，发展便捷、舒适的慢行接驳网络，推进和规范共享单车的发展。

4.3通过“三分开”进一步理顺政企关系

公共交通是由政府投资还是民间投资，是由政府给予补贴还是实行纯商业化经营，一直是充满争议、莫衷一是的问题，不同国家、地区和城市有不同的模式与做法。不可否认，政府的科学管理、适度调控是公交良性发展的必要前提。同时，一些国际先进公交都市的经验和深圳自身的实践探索也显示，善用市场机制优化公共交通服务供给，可以给公众带来更高效、更人性化的公交服务体验。所以，趋势性地看，公共交通管理体制应进一步走向开放，创新公共交通的市场化运营模式，以提升公共交通管理市场适应性和社会回应性。

在公共交通管理上，涉及政府与企业关系的问题、涉及公益与私利的问题，建议实行“三分开”的做法。具体说来就是企业竞争性业务和公益性业务分开、公益性业务中的政企事权分开、公益性业务中的公益性资产和经营性资产分开。其中，公益性资产主要包括公交线网、轨道设施、场站、车辆以及其他应由政府投资的资产。经营性资产包括企业在运营过程中除公益性资产外需要购置的资产。实现了“三分开”，就可以为政府与企业之间的权责关系的划分提供清晰的台账。

在“三分开”的基础上，政府的职责应该是负责公交发展规划、服务购买、公益性资产投资和更新改造、行业服务标准、价格形成机制、政策性亏损补贴以及监管考核等事务，而不是过多地干预企业的日常经营。随着轨道交通建设的快速推进，常规公交的出行分担率逐年下降，政府制定不同行业考核指标和财政补贴政策时，还应充分考虑市场变化趋势，确保相关政策、标准的动态适用性，以实现精细化和科学化的管理。

基于政府委托或服务购买关系，企业的职责是运营管理公益性资产、以合理的收费标准提供公共交通服务，同时负责企业经营性资产的开发、投资与营利。鉴于深化公共交通服务市场化运营机制的需要，政府一方面可适当扩大企业对于公益性资产的自主定价权，允许公交、地铁票价的合理浮动，另一方面则应扩大企业的经营性资产范围，如给地铁企业提供更多的沿线物业经营权等，拓展其盈利渠道，同时制定政策使公众能通过获得票价优惠的形式分享企业经营性资产的盈利。通过扩大企业造血能力，降低政府政策补贴的压力，并使公众受惠更多。endprint