从品种审定角度看销售不在适宜种植区域种子行为定性处罚

张立根 冯 猛 刘瑞江

（1江苏省盐城市阜宁县农业行政执法大队，阜宁 224400；2江苏省盐城市农业行政执法支队，盐城 224002）

新修订的《中华人民共和国种子法》（以下简称《种子法》）自2016年1月1日实施以来，种子市场秩序得到进一步规范，特别是《种子法》对违法行为的处罚以货值金额作为罚款计算依据，加大了对违法生产经营种子行为的打击力度，慑于《种子法》实施后各级种子执法部门的严厉执法态势，大多数的种子生产经营者不敢、也不想再违法生产经营种子。但是，我们也看到，新修订的《种子法》实施后，执法实践中也出现了因对《种子法》某些条款存在不同的理解，导致同一行为在不同地区的处理结果不同。如销售不在适宜种植区域种子行为，有的地方认为是合法行为不能处罚，有的地方认为是违法行为应当处罚；大多数地方因为农业部相关答复被废止，失去定性依据，不敢查处，导致不在适宜种植区域的种子泛滥；有的地方已经占本地区种子品种的半数以上，给当地农业生产安全带来严重隐患。

1 问题的提出

在执法实践中，对于销售不在适宜种植区域种子行为的定性存在不同的争论，争论的焦点在于不在适宜种植区域的种子属不属于应当审定而未经审定的种子。当前有两种不同观点，一种观点认为：不在适宜种植区域的种子，事实上已经审定，不管该品种是不是在适宜种植区域内销售，它都是经过审定的，不能将明明经过审定的种子认定为未经审定的种子，因此，销售的种子只要是经过审定的，不管是否在适宜种植区域销售，都是合法行为。另一种观点认为：品种审定都是有区域限制的，我们所说的品种审定，都是在特定区域内的审定，离开这个特定区域，该品种当然未经审定，将不在适宜种植区域的种子销售给其他种子经营者的，属于合法行为；将不在适宜种植区域的种子销售给直接使用的种植户的，属于销售应当审定而未经审定种子的违法行为。

2 分析与讨论

笔者赞同第二种观点。

2.1 哪些品种应当审定 《种子法》第十五条规定，“国家对主要农作物和主要林木实行品种审定制度”； 《主要农作物品种审定办法》第三条规定，“本办法所称主要农作物，是指稻、小麦、玉米、棉花、大豆”。由此可以确定，执法实践中品种审定，就是稻、小麦、玉米、棉花、大豆5种作物的品种审定。

《种子法》第二十三条第一款规定，“应当审定的农作物品种未经审定的，不得发布广告推广、销售”，也就是说，某一品种只有当准备将该品种的种子在市场上向用种者或农民推广或销售时，必须先通过品种审定[1]。

2.2 品种审定与适宜种植区域的关系 农作物品种审定具有法定的程序，只有依照法定程序通过审定，才属于经过审定的品种。依据《主要农作物品种审定办法》，品种审定要经过申请、受理、品种试验、审定和公告等程序，其中，品种试验是主要的决定性的内容。

2.2.1 品种试验是一定区域内的试验 品种试验的第1项内容是区域试验，《主要农作物品种审定办法》第十八条规定，“区域试验应当对品种丰产性、稳产性、适应性、抗逆性等进行鉴定，并进行品质分析、DNA指纹检测、转基因检测等”。每一个品种的区域试验时间不少于2个生产周期，田间试验设计采用随机区组或间比法排列。同一生态类型区试验点，国家级不少于10个，省级不少于5个。第十九条又明确规定，“生产试验在区域试验完成后，在同一生态类型区，按照当地主要生产方式，在接近大田生产条件下对品种的丰产性、稳产性、适应性、抗逆性等进一步验证”。从这两条以及后续审定规定可以看出，品种审定的第1步就是区域试验，一个品种只有在某个特定区域试验完成后才开始在同一生态类型区进行生产试验，如果试验结果符合要求，试验区域适宜该品种发挥生产性能，才能通过审定。由此可知，所谓的品种审定，它是特定区域的审定，该区域就是区域试验和生产试验确定的适宜种植区域。

2.2.2 品种审定和适宜种植区域的关系 根据《主要农作物品种审定办法》第十八、十九条，品种试验是对特定区域内品种丰产性、稳产性、适应性、抗逆性的鉴定，品种审定的基础是品种试验，数据来源于该试验区域内的试验结果，反映的是该品种在该区域的表现，离开了这个区域，品种试验失去依据，品种审定自然无从谈起。品种通过审定，前提当然是该品种适宜在该区域种植，若一个区域不在该品种审定的适宜种植区域，要么该品种在该适宜种植区域从来就没有申请审定，要么就是没有通过审定，该品种相对于该适宜种植区域之外的区域，应当属于未经审定的品种。

举例来说，某品种对应的生态区域有A、B、C 3个区域，因自身财力问题，只申请在A、B 2个区域进行品种试验，经过审定，A区域为适宜种植区域，B区域为不属于种植区域未通过审定，那么对于该品种来说，在A区域属于经过审定的种子，在C区域属于未经审定的种子，在B区域其虽申请审定但未通过审定，也属于未经审定的种子。

2.3 销售行为与种子定性的关系 对销售不在适宜种植区域种子行为的定性，尤要确定种子的落地地。依上所述，农作物品种审定是有区域条件的审定，只有种子落地的地点不在适宜种植区域，该种子才可以因该品种在落地区域没有经过审定而被认定为应当审定而未经审定的种子。

只要不是终端销售行为，就无法判断该种子会在何处落地，落地地是否属于该种子的适宜种植区域，故对于种子经营者之间的交易行为，不考虑适宜种植区域问题，这也与为提高市场开放度，建立全国统一的种子大市场，新修订的《种子法》取消了种子生产经营的区域限制[2]相吻合。

由以上的分析认为，将不在适宜种植区域的种子销售给其他种子经营者的，属于合法行为；将不在适宜种植区域的种子销售给直接使用的种植户（即终端销售行为）的，属于销售应当审定而未经审定种子的违法行为，应当依据《种子法》第七十八条第一款第一项进行处罚。

3 行政处罚的证据固定和证明标准

执法实践中，对销售不在适宜种植区域的种子行为的定性因各地种子管理水平差异而呈现不同情况，有的地方种子管理力度大，种子经营备案工作做得好，销售单位按照规定建立规范的种子生产经营档案，种子来源清楚，去向明白，执法人员易于调查取证，对该类案件定性容易；有的地方种子管理水平低，力度小，经营单位既未建立规范的生产经营档案，也未保存相关票据，一查一头雾水，这种情况下当然无法对当事人的行为进行准确定性。

对于销售不在适宜种植区域种子行为的取证，一定要结合生产经营档案和台帐，查明种子的取向和最终种植地块，形成完整的证据链。一是要有内容完整的种子销售发票；二是要有记录种子来源和取向的进销存台帐和档案；三是要有当事人、证人或最终使用者的询问笔录；四是要有种子最终种植地块的证明材料[3]。

对于销售不在适宜种植区域种子行为的证明标准是确实充分。执法人员要明确的是，行政处罚案件只认定违法事实是否属实，故意过失不是行政违法案件的构成要件。根据《种子法》第三十六条规定，“种子生产经营者应当建立和保存包括种子来源、产地、数量、质量、销售去向、销售日期和有关责任人员等内容的生产经营档案，保证可追溯。种子生产经营档案的具体载明事项，种子生产经营档案及种子样品的保存期限由国务院农业、林业主管部门规定”。《农作物种子生产经营许可管理办法》第二十五条第一款第三项明确规定，种子生产经营档案的流通销售方面，要记录经办人、种子销售对象姓名及地址、品种名称、包装规格、销售数量、销售时间、销售票据。批量购销的，还应包括种子购销合同。因此，种子销售者在销售种子时，应当知道种子销售对象的信息。

4 建议

鉴于修订前后《种子法》及其配套规章只是缩小了农作物种子品种审定范围等，对有关适宜区域方面的规定没有大的变化，建议维持全国人大法委会法工办复[2007]4号及农业部农办政函[2006]8号的结论，由农业部作出答复，将直接销售给用种者或者农民使用的不在适宜种植区域的种子定义为应当审定而未经审定的种子。

[1] 刘振伟，余欣荣，张建龙．中华人民共和国种子法导读[M]．北京：中国法制出版社，2016：56

[2] 吴晓玲．《种子法》三个配套规章解读[J]．中国种业，2016（12）：1-4

[3] 冯猛．销售不在适宜种植区域农作物种子的法律后果分析[J]．中国种业，2017（4）：32-35