长江江苏段水上过驳专项整治工作的困境及思考

（常州海事局，江苏 常州 213022）

长江江苏段水上过驳在20世纪80年代应势而生，据统计，长江江苏段共有作业浮吊700艘，其中，从事黄砂过驳的浮吊649艘，为海轮过驳的浮吊51艘；水上过驳（区）点22处，其中黄砂过驳区7处，黄砂过驳点7处，海轮过驳点7处，危险品过驳点1处；2016年黄砂周转量（进港货物）2.1亿吨，矿石、煤炭周转量（进港货物）3000多万吨，原油周转量（进港货物）300多万吨。在一定时期内，缓解了沿江砂石装卸码头不足和沿江城市建设发展对砂石等原料旺盛需求的矛盾，但随之而衍生的通航安全和船舶污染等问题日益凸显。为深入贯彻党中央、国务院关于以“共抓大保护、不搞大开发”为导向推动长江经济带高质量发展的决策部署，2017年5月，江苏省政府、交通运输部联合集中开展了长江江苏段水上过驳专项整治工作。现就长江江苏段水上过驳专项整治工作的困境进行探讨。

1 有关水上过驳专项整治工作的法律法规规定

1.1 行政许可

《中华人民共和国行政许可法》第12条明确了可以设定行政许可的事项。同时，第14条明确，本法第12条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。第15条又规定，本法第12条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。

1.2 过驳管理

港口经营实施行政许可制度，在港口区域内从事特种活动，应当申请取得港口经营许可。《中华人民共和国港口法》第22条规定，从事港口经营（港口经营包括码头和其他港口设施的经营，港口旅客运输服务经营，在港区内从事货物的装卸、驳运、仓储的经营和港口拖轮经营等。），应当向港口行政管理部门书面申请取得港口经营许可，并依法办理工商登记。

《港口经营管理规定》第3条又明确，港口经营，是指港口经营人在港口区域内为船舶、旅客和货物提供港口设施或者服务的活动，包括“从事货物装卸（含过驳）、仓储、港区内驳运”。

1.3 交通安全管理

《中华人民共和国内河交通安全管理条例》第2条规定，在中华人民共和国内河通航水域从事航行、停泊和作业以及与内河交通安全有关的活动，必须遵守本条例；第24条规定，船舶应当在码头、泊位或者依法公布的锚地、停泊区、作业区停泊；遇有紧急情况，需要在其他水域停泊的，应当向海事管理机构报告；第25条第（五）项规定，在内河通航水域或者岸线上进行设置系船浮筒、浮趸、缆桩等设施，应当在进行作业或者活动前报海事管理机构批准。

1.4 经营管理

任何单位或者个人不得违反法律、法规、国务院决定的规定，从事无证无照经营。《无证无照经营查处办法》第5条规定，经营者未依法取得许可从事经营活动的，由法律、法规、国务院决定规定的部门予以查处；

第6条规定，经营者未依法取得营业执照从事经营活动的，由履行工商行政管理职责的部门予以查处；

第7条规定，经营者未依法取得许可且未依法取得营业执照从事经营活动的，依照本办法第五条的规定予以查处。

2 长江江苏段水上过驳专项整治情况

2017年5月，在江苏省政府和交通运输部的正确领导下，按照“政府主导、统一规划、疏堵结合、规范管理”的原则，在满足市场需求的前提下，坚守水上交通安全和船舶防污染的红线，开展长江江苏段水上过驳专项整治工作。通过采取自然淘汰、自愿整合、公司管理等市场化方式，鼓励浮吊业主自行转型；省市两级财政还拿出近1亿财政资金对自愿驶离江苏水域或进厂拆解的浮吊给予30～60万元不等的财政补贴。运用市场化和法治化手段，最大程度地保障被清退浮吊业主的利益。同时，全面停止长江江苏段新造浮吊设施的检验发证工作，并在安徽江苏两省交界长江水域、通江河口设立检查拦截线，严禁现有浮吊设施进入长江江苏段。努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局。最终全省共有344艘符合“安全、环保”准入资质的浮吊进入省整治办统一划定的镇江、泰州、无锡、苏州、南通等7个水上临时过驳区从事水上砂石过驳临时港口经营，并在2018年7月25日出版的《新华日报》上进行了全文公告。

为巩固专项整治工作成果，2018年3月14日，长江航务管理局与江苏省交通运输厅联合印发了《长江江苏段水上临时过驳作业规范管理实施意见（试行）》，厘清地方政府、交通（港口）、海事、公安等主管部门在水上过驳管理中的职责边界，明确经营管理单位安全和环保的职责要求，确保三年过渡期内水上临时过驳管理“公正、公平、有序”。

3 长江江苏段水上过驳专项整治工作的困境

在港口区域内从事的特种活动，应当申请取得港口经营许可，而如何对不在港口水域内的过驳活动进行规范管理，是此次长江江苏段水上过驳专项整治工作面临的一大困境。

港口经营许可具有较强的地域性和适用范围，对不在港口水域内的水上临时过驳作业区的特种活动进行规范管理，有两个解决途径：一是调整港口总体规划。各地政府应尽快出台通告或调整港口总体规划，将选划的水上临时过驳作业区纳入港口范围。二是设定临时港口经营许可。江苏省政府尽快出台相关规章，明确在长江江苏段限定区域（港口区域外水域）过驳实施临时性的行政许可（一年）；临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，省政府应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。

但是，为了发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推进供给侧结构性改革，党中央、国务院为全面深化改革，转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，近年来已开展了多轮取消行政审批项目的改革举措。此时提出设定临时港口经营许可，难度较大也是不合适的。

为了解决长江江苏段水上过驳专项整治工作的这一困境，作为权宜之策，交通运输部于2017年4月召开专题会议，并出台了《研究降低长江引航费用标准及长江江苏段水上过驳整治相关工作》（交通运输部专题会议纪要2017年第123号），明确要求长江航务管理局与江苏省交通运输厅做好过渡期黄砂临时过驳区的规划选址工作，将临时过驳经营纳入港口经营范围，发放临时经营许可。

4 巩固专项整治工作成果的建议

根据行政许可法的相关规定，在上位法没有设定行政许可的情况下，下位法（行政法规、地方性法规、省级规章）才可以设定行政许可；上位法已经设定了行政许可的，下位法只能对实施行政许可作具体规定。根据《中华人民共和国行政许可法》的相关规定，省、自治区、直辖市人民政府规章只能设定为期一年的临时性行政许可。为巩固专项整治工作成果，确保整治工作慎终如始，现提出几点建议：

4.1 建议调整江苏港口布局规划，进行沿江港口一体化改革

沿江港口一体化改革是《省政府关于深化沿江沿海港口一体化改革的意见》（苏政发〔2017〕80号）提出的明确要求，更是江苏省十三届党代会确定“扬子江城市群”的重大战略部署，可顺应长江江苏段沿江八市港口已联片建成的实际，将沿江八市港口一体化融入到“扬子江城市群”发展规划，完善港口规划体系，调整全省港口布局规划。

4.2 依法公布港口的水域和陆域范围，维护港口的安全与经营秩序

《中华人民共和国港口法》第8条明确，港口总体规划，是指一个港口在一定时期的具体规划，包括港口的水域和陆域范围、港区划分、吞吐量和到港船型、港口的性质和功能、水域和陆域使用、港口设施建设岸线使用、建设用地配置以及分期建设序列等内容。

港口总体规划，在完成相关审批后应依法予以公布。依法公布港口的水域和陆域范围，进一步厘清当地人民政府、安全生产监督管理部门、港口行政管理机构、海事管理机构、长江航务管理局等部门单位的安全监管职责，更好地维护港口的安全与经营秩序。

江苏沿江城市建设的高速发展需求大量砂石，而建设工程大都在腹地，而砂石主要来源为长江上游，运输船舶大型化的发展趋势，一程运输船舶难以直接进入经济腹地，需要通过小型船舶中转，水上砂石过驳需求旺盛。水上过驳作为一种作业方式，有其存在的现实性，可考虑将水上临时过驳作业区纳入港外作业点管理范畴。

4.3 建立联席会议制度，开展综合治理

根据《江苏省行政程序规定》的相关规定，建立由主要部门牵头、其他相关部门参加的部门联控联管机制（联席会议制度），并明确牵头部门、参加部门、工作职责、工作规则等事项，开展长江江苏段水上过驳规范管理和查处，各部门“各就各位、各司其职、各尽其责、有序协同”，开展综合治理,巩固专项整治工作取得的成效。

4.4 有序推进砂石运输组织“弃水上岸”，综合利用码头设施

去产能的同时，加快补短板。各市人民政府统筹港口总体规划和物流园区规划，有序推进砂石运输组织“弃水上岸”。新建、综合利用和改造现有码头设施，突出散货装卸中转功能，逐步取缔水上过驳，确保顺利完成2020年底全面取缔长江江苏段水上过驳作业的整治目标。

对长江江苏段水上过驳作业管理进行顶层设计是贯彻落实以“共抓大保护、不搞大开发”为导向推动长江经济带高质量发展的必然要求，是全面依法治国的必然要求，是长江水运供给侧结构性改革的必然要求，是我国经济高质量发展阶段的必然要求，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

“法宜其时则治，事适其务有功。”长江江苏段水上过驳专项整治工作要把专项治理和系统治理、综合治理、依法治理、源头治理结合起来,共同推进长江水运绿色发展、规范港口经营行为、维护港口经营秩序，全面提高国家治理能力和治理水平。