建立市场化、多元化的生态补偿机制

崔如波

党的十九大是在全面建成小康社会决胜阶段、中国特色社会主义进入新时代的关键时期召开的一次十分重要的大会。大会选举产生了以习近平同志为核心的新一届中央领导集体，确立了习近平新时代中国特色社会主义思想是我们党必须长期坚持的指导思想，全面规划部署了到本世纪中叶把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社社会主义现代化强国的宏伟目标。在生态文明建设方面，十九大报告把生态文明建设提升到中华民族永续发展的“千年大计”的战略高度，将“美丽”纳入国家现代化目标之中，明确坚持人与自然和谐共生是构成新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一，将提供更多“优质生态产品”纳入“现代化建设”目标体系，并规划部署实现中国梦第二个百年目标两个阶段的生态文明建设的目标和任务。十九大报告在“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”一章中，特别强调要“建立市场化、多元化的生态补偿机制”，这对于牢固树立社会主义生态文明观、推动形成人与自然和谐发展现代建设新格局、加快美丽中国建设进程，具有十分重要的意义。

一、建立市场化、多元化生态补偿机制应遵循的基本原则

根据生态补偿原理和生态破坏的历史，建立市场化、多元化生态补偿机制应遵循以下四个原则：

（一）生态受益者付费原则

在区域之间或者流域上下游间，应该遵循受益者付费原则，即受益者应该对生态环境服务功能提供者支付相应的费用。如对国家生态安全具有重要意义的大江大河源头区、防风固沙区、洪水调蓄区等区域的保护与建设，国家级自然保护区与国家级地质遗迹或自然与文化遗产的保护，受益范围是整个国家乃至世界，国家应当承担其保护与建设的主要责任，同时，国际社会亦应承担相应责任。区域或流域内的公共资源，由公共资源的全部受益者按照一定的分担机制承担补偿的责任。可通过市场交易来确定生态产品或服务的市场交易价格，由市场交易价格和交易量来计算补偿标准简单易行，而且有利于激励生态保护者采用新的技术来降低生态保护的成本，促使生态保护的不断发展。

（二）保护生态者得到补偿原则

对生态建设和生态保护做出贡献的集体和个人，对其投入的直接成本和丧失的机会成本应给予补偿和奖励。生态保护者为了保护生态环境，投入的人力、物力和财力应纳入补偿标准的计算之中。同时，由于生态保护者要保护生态环境，牺牲了部分的发展权，这一部分机会成本也应纳入补偿标准的计算之中。从理论上讲，直接投入与机会成本之和应该是生态补偿的最低标准。

（三）生态资源使用者付费原则

生态资源属于公共资源，具有稀缺性，应该按照使用者付费原则，由生态环境资源占用者向国家或公众利益代表提供补偿。该原则可应用在资源和生态要素管理方面，如占用耕地、采伐利用木材和非木质资源、矿产资源开发，企业在取得资源开发权时，需要向国家交纳资源占用费。

（四）破坏生态者付费原则

破坏生态者付费原则（简称DPP），主要针对行为主体对公益性的生态环境产生不良影响从而导致生态系统服务功能的退化的行为进行的补偿。这一原则适用于区域性的生态问题责任的确定。资源开发活动会造成一定范围内的植被破坏、水土流失、水资源破坏、生物多样性减少等，直接影响到区域的水源涵养、水土保持、景观美化、气候调节、生物供养等生态服务功能，减少了社会福利。因此，按照谁破坏谁恢复的原则，需要通过环境治理与生态恢复的成本核算作为生态补偿标准的参考。

二、创新市场化、多元化生态补偿机制的运行模式

生态补偿的形式可以是资金，也可是实物、人力、技术等，但依据生态重建的特点应以资金补偿为主。生态补偿的基本模式包括以下几种。

（一）财政转移型生态补偿模式

财政转移型生态补偿模式的实质，是政府在公平基础上将部分财政收入进行重新再分配，政府运用补贴或奖励的形式，对保护和建设生态环境中的公益劳动行为给予一定比例的报酬支付，对因保护生态环境而牺牲自身利益的人们给予一定比例的补偿。

（二）“反哺”式生态补偿模式

“反哺”式生态补偿模式是指下游地区补偿上游地区、生态受益区补偿因生态建设蒙受损失区域的补偿制度。建立“反哺”式补偿机制，首先，要选择生态关联性高、相对独立的生态系统，该系统具有明确的生态环境受益者和损失者（或建设者），受益者按适当比例对损失者（或建设者）进行补偿。其次，建立一套相应的生态补偿评价体系。由于生态环境产品的外部性特征，外部的经济性及不经济性在区际间的补偿计算方法及补偿额度的量化上存在一定的困难，因此必须在生态环境的受益者和损失者（或建设者）之间找到最佳的平衡点，通过多方考察建立起相应的生态补偿评价体系。北京市的环境（沙尘暴）与内蒙古的生态建设（沙漠治理）有密切关系，应建设京蒙两地的生态保护建设与金融支持机制，北京对内蒙古生态环保建设给予外部性补偿。如利用北京地区经济及技术等发达的优势建立京蒙环保银行，办理京蒙两地生态环境恢复和建设以及污染治理的政策性贷款和贴息业务，解决内蒙古生态资金的内引外联，发挥区域性融资功能，为内蒙古生态环境的发展提供稳定的金融支持。

（三）环境成本性生态补偿模式

环境成本性生态补偿模式，是指国家根据各经济主体生产经营方式和环境污染或破坏等因素征收生态环境成本补偿税，税收收入纳入预算管理作为生态环保的專项基金，对因保护生态而放弃正常发展的受损者进行补偿，对生态环境的建设者进行资助。该模式的建立前提是要将生态环境资源成本计入国民经济核算体系，建立“绿色GDP”。在建立绿色GDP核算体系后，国家应增收的生态环境成本补偿税总额就是环境调整前后的国内总产值差额AGDP：△GDP=GDP-EDP。其中，GDP是根据传统国民账户核算体系计算的国内生产总值，EDP是环境调整后的国内生产总值，亦即“绿色GDP”的价值。

三、完善市场化、多元化生态补偿机制的配套措施endprint

市场化、多元化生态补偿机制的有效建立，必须解决谁补偿谁、补偿多少及补偿资金如何筹集三个基本问题。要解决这三个基本问题为有效建立市场化、多元化生态补偿机制，必须做好以下配套工作。

（一）明确界定生态环境资源的产权归属

明确界定生态环境资源的产权归属，它是进行有效的生态补偿的前提基础。生态环境资源的产权结构必然会影响人们的行为方式，进而影响市场化、多元化生态补偿机制的制定。要界定生态环境资源产权，首先，必须强化社会经济主体的环境产权意识，把生态资源视为生态资源资产，逐步将其划入资产领域进行有效管理，将其产权界定和资产管理逐步纳入法制化轨道；其次，通过政府的示范作用，推进生态环境产权的明晰化和规范化；第三，建立相应的经济激励机制，完善资源税制，建立生态环境资源代价共担机制；第四，通过市场机制建立生态环境产权的形成和流转机制；第五，加强国际合作，建立跨国、跨省、跨地区的生态资源保护组织，形成网络化、国际化的环境管理体系，建立协调机制解决与其他地区间的环境利益和损害纠纷问题。

（二）明确界定补偿的主体和客体

首先要明确界定补偿主体。具体是确定谁来承担补偿的责任，根据市场化、多元化生态补偿机制应遵循的原则，主要由三个主体承担。一是生态受益者，即受益者应该对生态环境服务功能提供者支付相应的费用。如对国家生态安全具有重要意义的库区的保护与建设，国家应当承担其主要责任。二是生态资源使用者。生态资源属于公共资源，具有稀缺性应该按照使用者付费原则，由生态环境资源占用者向國家或公众利益代表提供补偿。如企业在取得资源开发权时，需要向国家交纳资源占用费。三是破坏生态者。主要针对行为主体对公益性的生态环境产生不良影响从而导致生态系统服务功能的退化的行为进行的补偿。适用于区域性的生态问题责任的确定。资源开发活动直接影响到区域的水源涵养、水土保持、景观美化等生态服务功能，减少了社会福利。因此，通过环境治理与生态恢复的成本核算作为破坏生态者生态补偿标准的参考。其次要明确界定补偿客体。补偿的受众必须是生态保护者和建设者。对生态建设和生态保护做出贡献的集体和个人，对其投入的直接成本和丧失的机会成本应给予补偿和奖励。生态保护者为了保护生态环境，投入的人力、物力和财力应纳入补偿标准的计算之中。同时，由于生态保护者要保护生态环境，牺牲了部分的发展权，这一部分机会成本也应纳入补偿标准的计算之中。从理论上讲，直接投入与机会成本之和应该是生态补偿的最低标准。

（三）建立科学的生态资源价值评估体系

建立科学的生态资源价值评估体系，以决定生态补偿的数量。目前对生态资源价值进行评估的成熟方法不多，建议应用以下方法开展生态资源价值评估：一是效果评价法，根据生态环境资源提供的环境效果，计算出效果的定量值。如森林资源的环境价值，可通过森林资源每年涵养水源的吨数、每年制造的氧气的吨数等，再根据市场货物代替非市场货物法，求出森林环境效益的“影子价格”。二是收益损失法，即从生态环境资源效益的损失角度评价其效益。如森林保护土壤的效益评价，可根据因土壤退化而放弃使用的机会成本来计算森林在减少土壤侵蚀方面的价值。三是旅行费用法，即建立旅行费用—游憩需求模式。将某一旅游地的旅游者所支付的旅行费用作为内涵价格。主要适用于具体旅游地的评估，是目前发达国家中较广泛应用的间接评价方法。四是随机评估法，指通过访问或发放调查问卷直接询问消费者对生态环境商品的最大愿意支付量，以获得其个人价值，进而推算出其经济价值。在评估实践中，往往需要综合多种方法来确定生态环境资源的价值，从而确定出科学的补偿金额及补偿形式。

（四）多渠道强化生态补偿资金的筹集

多渠道强化生态补偿资金的筹集，形成充足的资金来源保障。目前可通过以下途径筹措生态补偿所需资金：一是征收生态补偿费与生态补偿税。由政府征收生态补偿费和补偿税，建立生态补偿基金。二是建立生态补偿保证金制度。建立健全有关法律法规，如环境保护法、矿产法；建立复垦抵押金制度来资助矿区的恢复与复垦，逐步完善生态保证金制度。三是国家与各级财政生态专项补偿。对有利于生态资源保护的经济行为可通过减免税费方式补偿，如农民减免农业税、特产税、教育附加费等，以鼓励正确的环境行为和方式。四是优惠信贷。国家给予优惠政策，以低息贷款的形式向有利于生态环境的行为和活动提供一定的启动资金，解决资金缺乏问题，鼓励当地居民从事有利于生态环境的行为和活动。同时，贷款形式还可刺激借贷人更有效地使用贷款，并可以不断地周转使用资金，提高资金的使用效率。五是资产证券化融资，即ABS融资，指在建立生态环境保护建设项目，以该项目所拥有的资产为基础，以该项目未来收益为保证，通过在国内外市场上发行高档债券来筹集资金，缓解地区生态环保建设基金不足的现状。六是其他途径。如建立排污权交易市场，促进企业之间的相互补贴；建立生态补偿捐助机构，接受来自社会的各种捐赠；发行生态补偿彩票等，开展BOT投资方式等，多方位进行资金筹措。

（五）建立有效的生态补偿资金管理机制

生态补偿基金的使用与管理应委托专门的基金管理机构进行操作，采用市场化方法运作和管理。按照国家预定的生态建设规划，由需要使用资金的地区、组织或个人提出生态建设项目资金使用申请，由该基金管理机构审查并初步批准，初步批准后予以公示公告，出资者或符合补偿条件的地区均可提出质疑，以完善生态建设的方案，并有利于出资方进行监督。同时，还可以根据国家确定的生态建设项目，对社会公开招标，以降低生态建设的支出，提高资金使用的效率，避免生态补偿成为“豆腐渣”工程、腐败工程，防止补偿资金流失。对分散的生态重建工作，如农户的退耕还林、还草等零星项目，应制定相应的标准和等级，核算其成本和绩效，实行不同的补偿，充分调动广大农民群众进行生态建设的积极性，以巩固生态建设的成效。

作 者：中共重庆市委党校经济管理教研部教授

责任编辑：宋英俊endprint