重庆先行先试推进信访法治化改革的对策建议

刘涛

近年来，重庆经济社会快速发展有目共睹，但由于不断深化改革，社会结构、利益格局发生深刻变化，信访稳定形势虽然总体可控，然而安保维稳工作压力巨大。由于多种因素叠加影响，围绕敏感节点和重要时段，各类信访问题乃至引发的矛盾冲突居高不下，形势严峻，长期处于内紧外松的状态。可以说，全天候接访，24小时防控，终年忙于化解的信访维稳困境，正在成为依法治国、依法治市的一个死结，因而迫切需要通过法治导向和创新实践来化解信访积案。

经过深入走访、调研，观点对接、碰撞，深化座谈，受现实的问题导向和长远发展的结果导向所驱动，联合打开信访死结，重庆依法治市比任何时候都显得更具现实紧迫性和长远导向性。

一、重庆市信访现状与困境

1、信访总体呈现“六化”

目前，全市信访特征可以归纳为“六化”，即信访主体多元化、内容复杂化、数量上升化、形式多样化、主要目标利益化、化解手段单一化。经济高速发展进程中，城乡建设、征收拆迁、人事劳工占据上访量前三位，分别为33.57%、25.43%、12.34%。值得注意的是涉法涉诉占比太低，仅有1.22%，其他类别占到23.48%，比重不小，涵盖较宽，几乎遍布每一个领域，每一行业。

2、信访发展趋势分析

一是信访的化解能力和节奏跟不上信访人数和案件的增加，导致绝对数上升，恐由量变引起质变。二是正常信访的化解效能衰减，期望值高，达成率低，容易出现个访期望优先解决不行，则向非访、集访造势转化，甚至缠访、闹访等不断冲击和挑战现行信访制度。三是信访成为弱势群体的情感依赖和博弈手段。其中不乏上访成瘾、长期依靠非访得利者。上访人群及形态呈现出固化、扩大并升级的倾向。四是受弱势群体思维感染，社会舆情信息中不时呈现利益直接相关群体上访向不相关、弱相关群体蔓延的征兆。比如，军转干上访、从两参（对越对印）、抗美援朝延伸到志愿兵、退伍兵，甚至卷入不少对现实生活不满的军人。

问题是时代的声音。信访的困境带来显而易见的危害。信访问题因时间节点、参与人员结构数量、场所手段、利益目标诉求等，带来了巨大的社会稳定风险及政治、经济成本和漠视法治的文化成本等，以及信访工作的显性成本和难以估算的隐性成本，并存在被无限放大的趋势和可能。

二、关于信访困境成因的简要分析

信访历史源自上世纪五十年代，演化至今，造成困境的原因各种各样，通过分析全市信访困境，成因主要为以下四方面。

（一）社会转型期各类利益冲突相互交织。社会转型期各类利益冲突相互交织是造成我市信访困境的社会原因。当前我国处于经济转轨、社会转型的特殊阶段，经济社会体制和利益格局的重大调整，经济发展的不平衡性拉大了人们的期望与现实之间、不同群体之间利益分配的差距，促使社会矛盾大量涌现。

（二）当事人的法治观念和维权能力薄弱。当事人的维权意识和利益诉求增强，法治观念和维权能力薄弱是造成我市信访困境的直接原因。中国百姓解决纠纷的依据和传统是先讲情，再讲理，最后讲法。讲法不达目的，仍然习惯于唯官唯上，甚至出现拦路下跪告洋状、闹访群访上媒体等，习惯于闹访得利并群起效仿。

（三）管理考核机制滞后，手段措施不力。管理考核机制滞后，手段措施不力是造成我市信访困境的间接原因。目前大信访、全功能的工作格局，提高了信访者的期望值，更因属地管理的考核手段，信访月通报制、“零上访”追求的误区等，导致无理缠访者摸准了政府怕上访、闹访的心理，肆意妄为，不时严重影响正常的社会秩序和党政机关的工作秩序，甚至伤害执政之基，也造成信访工作的要求与实效评价时有错位，基层面对信访权轻责重，不免时常严防死守，围追堵截。

（四）依法行政的欠账和司法不公造成公信力下降。依法行政的欠账和司法不公造成公信力下降是造成我市信访困境的重要原因。几乎所有部门都会涉及到信访工作的化解和稳控，当然政出多门，依靠人治或政策化解。而执法不公，监督制约不力，甚至乱作为、慢作为、懒作为、不作为等，加剧了信访的现实数量增加和行政与司法信任的危机，导致信访不信法。

三、重庆先行先试，推进信访法治化改革的具体对策建议

大政方针是我们行动的指针。十八届三中全会精神指出，以更大的政治勇氣和智慧，不失时机深化重要领域改革，避免“合意则取，不合意则舍”的倾向，破除妨碍改革发展的一些思维定势。四中全会提出按信访法治化的要求，全面提高信访事项及时办结率，运用法治化思维化解信访积案，着力推进法定途径优先解决信访问题。

（一）摒弃大信访的工作格局和思维方式，区分设立信访和维稳工作的职能职责。建议政府信访办设在司法局，建立全市联网的信访案件网络管理系统，开门开网收集民情个案，所有信访案件按统一格式进行网上登记，凡网上无登记不予接访；同时宣传信访法律、条例政策，引导其进入法治化解信访；除开涉法涉诉走法律通道外，可通过人民调解委员会协商化解部分信访，全面弱化乃至取消现行信访办非程序化灵活调处信访问题的职能。维稳办职能则设在政法委或者公安局，限制或打击非访，解决由信访导致的安全稳定事项和风险，运用其机构的职能、人员及资源力量的配置，及时到位地防控。

（二）加强信访工作及现状问题的收集、调研，由市人大深入研究探索信访法规规章的立法，为尽快出台《信访法》提供重要参考。“保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”应成为信访工作法治化建设的总方针。通过立法明确信访工作流程、信访人权利和义务及违法信访的法律责任。逐步废止缺乏刚性罚则的《国务院信访工作条例》，解决其位阶不高、执行不到位、信访事项程序性办理规定执行不严格、对上访人的行为缺乏具体罚则，对信访责任不落实、失职渎职、侵害群众合法权益等行为如何处理、由谁来进行责任追究以及法律依据均无明确规定的问题。

（三）明确信访者司法诉求渠道，建立终审终结信访的权威规则。消除司法机关受理信访案件的禁区，特别强调涉法涉诉的信访典型案例进行司法公开审理、公开结果，让司法真正起到作为社会纠纷的处理机制和实现正义的最后防线。建议政府特定阶段对信访者提供法律援助，采取政府购买服务的方式，引入律师作为第三方参与信访评查认定工作，引导信访者通过司法程序，依靠法院的公正司法保障其权利。实行诉讼与信访分离制度。把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法机关依法处理。

（四）探索在市区人大设立专门的信访委员会，从强化法治的层面建立信访监察制度，对其进行分类开展监察督促办理。由市区级人大常委会选举任命专职信访专员及配备相应的助理工作者，代表人大受理信访案件，信访专员有权启动对案件的调查、质询、处理程序，督促案件公正、及时的处理。也可考虑在未来的监察委员会中设立信访专委会。

（五）强化法治程序，依法有效打击非访、缠访，非法信访组织者和信访掮客。重点从正反两面宣传信访的依法解决和打击非访的案例；对法律已经终结、或应走法律渠道而非法上访者，强调利用政法力量根据其非访情节开展法制教育、治安处罚乃至刑事诉讼，大力加强对非访的源头和过程管控，维护社会稳定和政治权威。

（六）做好信访体制改革的预案及评估，调整改变以建立科学的考核机制。做好社会稳定预案，注意信访体制改革的风险评估和舆情研判。建议逐步减少非访问题与基层属地管理、官帽政绩直接挂钩的考核，取消信访月通报制度，以免被非访者利用。理性看待越级、非访问题，要正面接受现实，自信、有序、有法、有节的处理非法信访问题，不是一考了之；重点考核消减信访存量，控制增量；考核民生领域的公平正义问题以及不依法行政增加的信访问题及成本。

作 者：中共重庆市沙坪坝区双碑街道党工委书记

责任编辑：粟 超endprint